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如何培育和发展社区社会组织建设篇一
【内容概要】近年来，我县社会组织的服务领域不断扩大，服务能力持续增强，但由于我县社会组织发展起步较晚，还存在总量相对不足、形成模式单
一、社会化程度低等问题。今后要加强和重视发展社会组织的理念建设，构建社会组织参与社会建设和管理的形成机制，完善社会组织管理体制机制，加快建立起与人民群众日益增长的物质文化需求相适应的社会组织。
十七大提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。这是党在新时期、新阶段动员各种社会力量参与社会建设和管理的一项重要举措。社会组织作为与政府机关、企事业单位并列的第三部门，是各类组织中最基本、最广泛、最活跃的一支社会力量，是承接政府、市场、公民之间相互联系的纽带和桥梁，在弥补政府失灵、市场失灵方面具有独特的优势。培育和发展社会组织，加强对社会组织的管理，是社会建设的一项重要任务。
一、我县社会组织发展现状
改革开放以来，我县社会组织的发展经历了一个从无到有、从少到多、从小到大，不断成长壮大的过程。延庆县社会组织包括注册登记社会团体、民办非企业单位，以及未注册登记的草根组织。通过调查统计，从1992年11月7日，县私营个体经济协会和县农机安全互助协会正式在县民政局社团办注册登记，成为我县最早注册登记的2个社会组织，截至到2010年8月底，我县在民政局社团办注册登记的社会组织共计196个，会员数总数54098人，注册资金共计1357.2万元。
（一）社会团体规模与结构状况。
截止到2010年8月底，全县注册登记的社会团体共计147个，占注册登记社会组织总数的75%。其中学术性6个、行业性11个、专业性123个、联合性7个。社会团体注册资金总数495.2万元，会员总数53297人。我县147个社团组织分别挂靠在44个业务主管单位。业务范围涉及法律、工商服务业、教育、科技研究、农业及农村发展等近12个行业，其中农业及农村发展社团组织89家，占社会团体总数的60.5%。
（二）民办非企业单位规模与结构状况。
从2000年4月12日，延庆县帝泉老年人服务中心成为我县第一家民办非企业单位注册登记，到2010年8月底，全县注册登记的民办非企业单位共计49个，占注册登记社会组织总数的25%。民办非企业单位开办资金总数916万元，会员总数754人。业务主管单位涉及民政局、教委、科委、劳动局、体育局、司法局、卫生局、街道办等9个部门。分布在教育、社会服务、法律、农业及农村发展、体育、生态环境、科技研究、卫生、职业及从业者组织等9个行业领域。
（三）草根组织规模与结构状况。
截止到2010年8月底，我县草根组织共计150个，其中社会团体性质131个，民办非企业单位性质19个。在街道或乡镇等部门登记备案的80个，占草根组织总数的54%，未进行登记备案的70个，占草根组织总数的46%。草根组织会员总数达到4276人，其中党员1033人，占草根组织会员总数的24%。政府资助资金或接受捐助等形式获得的活动经费36.12万元，主要以开展文体活动、慈善公益和提供社区服务为主。按区域分类，我县草根组织分布在12个乡镇和城区三个街道。12个乡镇共有草根组织96个，千家店镇拥有草根组织最多，为35个，乡镇草根组织会员总数2786人，党员总数462人。城区三个街道共有草根组织54个（香水园街道21个、儒林街道19个、百泉街道14个），城区草根组织会员数1490人，党员总数571人。
二、社会组织在和谐社会建设中发挥的作用 随着社会组织规模不断扩大，数量不断增长，社会组织在提供社会服务，弥补政府失灵和市场失灵，调处不同阶层群体间利益关系、整合社会力量参与社会建设和管理等方面发挥着重要功能，不仅推动了地方经济社会的发展，同时也促进了社会和谐。
（一）社会组织的社会服务领域不断扩大。经过几年的发展，社会组织服务领域由初期的农业及农村发展拓展到工商服务业、教育科研、慈善公益、卫生保健、文化体育、生态环境、社会服务、法律援助等诸多领域。初步形成门类齐全、覆盖广泛的网络体系，在经济、政治、文化和社会建设方面发挥了积极作用。各种协会、养老机构等社会组织在妇女、儿童、老年人、残疾人、贫困人口等社会弱势群体方面提供了有效的社会援助，增进社会福利，促进了社会公平；诸多民办教育培训机构，在增加劳动者技能，提高全民文化素质等方面提供了有效的社会支持，等等。如县计生协会累计发放小额贴息贷款7449.645万元，帮助4670家独生子女家庭脱贫致富。社会组织的存在有效地弥补了政府提供公共产品的不足，市场资源配臵不到位的缺陷。此外，公民通过志愿参与以无偿服务他人、回报社会为特征的各种社会组织，有效地促使全社会形成热心公益、扶贫帮困、团结互助、平等友爱、共同发展的社会氛围和人际关系，和人民群众社会价值理性的回归，培养了公民社会意识，促进了社会的和谐发展。
（二）社会组织服务地方经济能力增强。社会组织能够动员社会力量和社会资源有效地帮助政府、市场解决经济社会发展中的一些薄弱环节。首先，促进就业。我县有20多家民办培训学校，在培训劳动技能、促进就业等方面发挥了重要作用，直接解决就业700多人。其次，促进农民增收。我县有农业及农村发展方面的社会组织89家，占社会团体总数的60.5%。这几年中，这些社会组织协助政府，为农民无偿提供农业种植、养殖培训技术，规范农产品价格，增强农产品市场竞争力，拓宽农产品销售渠道，增加农民收入，解决农民后顾之忧，发挥了重要作用。第三，促进市场公平竞争。社会组织作为政府与企业之间的组织形式，承担政府放权的一些具体事务，同时也能为企业组织发展提供支持服务。我县社会组织尤其是行业协会、商会等类型的社会组织，在促进政府与企业沟通协调方面起到桥梁作用，在维护市场公平秩序和良好市场竞争环境、为企业提供有价值的信息等方面起到了积极作用。
（三）社会组织服务公民利益诉求能力增强。随着改革不断深入，经济快速发展，人民生活水平日益提高，不同社会阶层的利益取向趋于多元化，对政府现有的利益协调机制提出了严峻挑战。首先，中上层群体追求个性化的社会服务，舒适和享受，已经“不差钱”，如看病就医，患者的高需求，对政府提供公共产品的能力提出挑战，于是医患纠纷逐年增多。其次，弱势群体阶层分享改革成果的诉求不断增强，对政府社会服务管理体系的单调性及理念的局限性不断提出挑战。事实说明，政府并非“万能”，需要借助社会力量参与调处公民利益诉求，矛盾化解。实际上，近年我县各类社会组织在服务公民利益诉求，化解社会矛盾和问题起到了积极作用。据延庆县医学会统计，2009年共发生14起医患纠纷，70%的医患纠纷调处达到了各方满意，有效地化解了医患矛盾，防止问题进一步升级。
三、我县社会组织发展存在问题与原因分析 我县社会组织发展起步较晚，这就要求我们学习和借鉴社会组织发达地区先进经验，努力建立符合具有我县特色的社会组织发展模式。
（一）总量相对不足，无法满足社会需求。随着人民群众物质文化水平的不断提高，对公共服务等需求日益增强，并不断提出新的、更高的要求。这就需要更多的社会组织来承担社会服务管理功能，弥补政府在职能转型过程中提供公共产品不足、无法充分满足人民群众需求的问题。我县注册登记社会组织总数按28.8万的常住人口计算，每万人社会组织数量仅为6.8个，与其他区县或其他发达地区相比，社会组织数量排名处于下游水平，总量相对不足，尚不能满足人民群众日益增长的物质文化需求。
（二）形成模式单一，社会组织社会化程度低。我县社会组织中，“管办模式”依然是形成模式的主流，政府力量介入成为社会组织创建的一种惯性延续。在我县注册登记的196个社会组织中，55%以上属于官办，其法人代表也大多由行政官员兼任，行政色彩较浓。“政社不分、官民不分”的困局使社会组织运行机制僵化，导致社会组织普遍存在提供公共服务、反映人民群众诉求等作用不能充分发挥。民办非企业单位数量在各区县中排名垫底，其民办非企业单位最能体现“民办”之意，但是其数量最少，与北京市民办非企业单位数量多于社会团体数量的总体趋势不相一致。
（三）管理侧重约束，培育、扶持机制较弱。所有社团在向登记管理机关（民政局）申请登记前，必须“经过有关业务主管部门审查同意”。“业务主管部门”及“登记管理机关”构成当前政府对社会组织的“双重管理”体制。由于社会组织注册登记前，必须在政府相关部门或国家事业单位挂靠，而被挂靠单位既不能从中获益，又必须为挂靠组织的任何问题负全责，无形之中增加了挂靠单位的政治风险。这也是当前社会组织面临的“注册困境”。所以“双重管理”的重心仍偏向于规范和监管社会组织登记行为与日常活动，限制约束机制较强，而对社会组织的政策扶持、税收优惠、购买公共服务等核心内容很少涉及，造成社会组织发展缓慢、社会组织作用难以充分发挥作用。
（四）制约因素繁杂，自身生存发展困难。资金、场地、人才等因素是当前所有社会组织共同面临的难题。主要体现在以下几个方面：第一，注册门槛高。根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》等法规规定，社会组织（社会团体、民办非企业单位、基金会）创建初期必须具备注册资金、固定场所、会员数量等硬件条件，很多社会组织，苦于诸上限制条件而无力成为法定的社会组织，只好“法外生存”。第二，运转经费来源少、无保障。官办社会组织资金状况相对较好。但是，自发的社会组织，因没有政府背景，以及社会组织的非营利性质，只能依靠捐赠或寻求政府资助，到处“化缘”，很难维持。此外，社会组织的活动场所和公益活动等必须交税，无营利，还交税，无形中又增加了社会组织的负担。从1992年我县开始有注册登记的社会组织起，先后有20个社会组织被注销，占非官办注册登记组织的20.7%。第三，社会工作人才缺乏。由于社会组织的公益性、非营利性质，在人才引进方面不具吸引力，即使引进了人才，队伍稳定性也较差，导致社会组织不能向社会提供有效的专业性服务，社会组织的专业化也就很难实现。
四、培育和发展社会组织的几点建议
总的来看，我县社会组织发展中存在的问题，既具有我国社会组织发展中面临的共性问题，又具有自身的特点。当务之急，是要加强和重视发展社会组织的理念建设，构建社会组织参与社会建设和管理的形成机制，完善社会组织管理体制机制，建立起与人民群众日益增长的物质文化需求相适应的社会组织发展。
（一）树立“小政府、大社会”理念，逐步健全社会组织参与社会服务管理的有效机制。
“小政府，大社会”是政府行政体制改革的主要方向，而社会组织是实现这一个目标的主要因素。一方面要转变政府总揽一切事务的思维模式，调动社会组织这一社会力量参与社会建设和管理，分担政府事务，发展经济，服务公民利益诉求，调处社会关系，化解社会矛盾和问题，促进社会和谐的功能。另一方面要大力培育公民意识。大力弘扬、宣传组织规范、社会实效好、发挥作用大的社会组织和个人先进事迹，鼓励和号召公民自发地参与社会建设和管理，吸引更多社会精英参与社会组织发展，营造社会建设人人有责、社会和谐人人共享的局面。
（二）加大政府购买服务力度，构建培育社会组织新机制。
建立专项资金，有序“释放”出一部分政府承担的社会公共事务，通过政府购买、补贴、奖励社会组织服务的具体方式，鼓励社会组织参与社会服务管理，探索用社会力量解决政府提供公共产品不足的问题。政府在购买社会组织服务项目时，要降低对社会组织的门槛儿，鼓励草根组织参与项目申报，以此来培育和孵化社会组织。在项目评估审定、资金使用监管、项目成效验收、引入奖惩机制等方面，逐步规范，逐步形成科学完善的培育新机制。
（三）搭建“枢纽型”组织体系，健全社会组织监管机制。
通过构建“枢纽型”社会组织，推进“政社分开”，使社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，逐步把业务主管职能从政府部门剥离出来，构建“枢纽型”社会组织管理体系，根据有关法律、法规，承担起业务主管单位职责，对相关社会组织进行日常监管，依法坚决取缔非法社会组织，严厉打击各种非法活动。加强社会组织党建工作，以服务为工作切入点，反映社会组织实际问题，解决社会组织在资金、场地、人员等方面的实际困难。建立社会组织管理工作联席会议制度，加强工作联系和信息沟通，提供服务，促进社会组织健康发展，推进社会组织的社会化、专业化。
（四）突破制度约束，建立健全社会组织发展的激励机制。
激励机制是鼓励、动员社会力量参与社会建设和管理的有效手段。在现有的法律框架下，通过“税费减免”，扶持社会组织发展。因社会组织具有非营利性质，因此，可以考虑采取以下方式：社会组织审计费用由政府与社会组织共同承担。社会组织活动场所免征税。社会组织接受捐赠数额较大适当缴税。允许社会组织适当收取服务费，维持其正常运转。试行社会组织星级评估机制。从社会组织保障条件、活动能力、社会实效、群众满意等方面进行综合评估，评出等级分别给予不同奖励，形成推动社会组织发展的激励机制。
（五）服务管理草根组织，创新社会组织服务管理新机制。
草根组织具有“民办”特性，更贴近群众，群众参与积极性更高，生存也更困难，是重点培育和发展的社会组织。建议在乡镇（街道）成立社会组织服务机构，负责草根组织的备案和指导工作。社区（村）居委会设臵专职人员，负责草根组织服务和管理工作，反映草根组织实际需求，协调解决草根组织资金、场地、人才等实际困难。加快草根组织备案工作。将有条件的草根组织，通过培育引导规范，发展为合法的社会组织，纳入“枢纽型”管理。
如何培育和发展社区社会组织建设篇二
社区培育发展社区社会组织攻略宝典
思路决定出路。为了拓展中心镇（街道）社区领导干部工作思路，顺利完成各个社区社会组织培育的任务，我们把社区社会组织培育发展一些做法整理出来，提供给大家，作为工作的借鉴，也算抛砖引玉。
一、强化工作部署，形成良好开局
要引起各县（市、区）党委、政府高度重视，党委政府主要领导亲自过问工作，作出全局工作指示和要求，分管领导亲自参与督办，给予全力支持。建立镇（街道）、社区两级社会组织发展和服务中心，先备案再登记。
二、坚持分类指导，发展特色鲜明
各乡镇（街道）组织社区全面分析辖区群体资源，以社区居民需求为导向，积极培育类型多样、功能丰富的社区社会组织，有序引导其参与社会治理。
（一）顺势引导发展文体类社会组织。社区社会组织中文体类占有较大比例，这类组织具有民间性、广泛性和群众性的特点，容易吸纳群众，吸引人们参与社会活动，从中交流感情，缔结友谊，从心理和文化层面增强居民对社区的认同感、归属感、幸福感。
可重点培育发展的文体类社区社会组织如：
社区社会团体：龙舟协会，南拳协会，太极拳协会、木兰拳协会、歌舞协会、广场舞协会、腰鼓协会、老年门球协会、戏曲协会、乒乓球协会、羽毛球协会、摄影协会；
社区民办非企业单位：社区艺术团、夕阳红合唱团、图书馆、博物馆、社区老年电大、社区母亲学堂、陈氏太极拳队、杨氏太极拳队、中华木兰扇队、锣鼓队、社区未成年人学校、社区乒乓球队、羽毛球队、篮球队、老年门球队（球队或艺术团同类型可备案多支）。
（二）重点扶持发展提供公共服务类社会组织。对社区养老服务中心等提供公共服务类的社会组织，采用免租金提供房产，以及以奖代补、提供公益岗位等方式，予以扶持。对这类社会组织，积极探索按照民办社工机构进行登记。
可重点培育发展的公共服务类社区社会组织如： 社区社会团体：社区服务业协会、红白理事会协会、老人协会，婆媳和谐协会；
社区民办非企业单位：社区养老服务中心、空巢老人服务站、居家养老服务站、社工服务中心、家庭护理中心。
（三）扶持发展协同社区管理类社会组织。所有社区均成立了社区调解工作室、老娘舅工作室等调解类社会组织，参与社区调解事务，化解社会矛盾，维护社会稳定。农村社区结合森林防火，成立防火队等等。
可重点培育发展的社区管理类社区社会组织如： 社区社会团体：社区居民维权协会、居民和谐生活协会； 社区民办非企业单位：社区调解工作室、社区老娘舅工作室、闲事婆工作室、森林防火队、社区保洁队。
（四）合力推进发展公益志愿类社会组织。大力发展社区志愿服务事业，保护生态环境，壮大和优化志愿者队伍，帮助建立志愿者组织。
可重点培育发展的公共服务类社区社会组织如： 社区社会团体：志愿者协会、家电维修协会，保护塘河协会（各地都有大小的“母亲河”），保护大罗山协会（各地都有当地“名山”）；譬如抗癌协会，血友病协会等等；
社区民办非企业单位：银发互助队、党员服务队、共青团服务队、居民服务队、家政服务队、家电维修服务队、餐饮服务队、代理服务队、应急服务队、护溪队（高楼寨寮溪）、护鸟队等等。
（五）统筹发展社区专业经济协会。将社区专业经济协会作为社会组织培育发展的重点。围绕社区主导产品和优势品牌，培育发展专业经济协会。根据特色农产品或者工业产品，成立专业协会，譬如柑桔协会，杨梅协会等等。还有山区有景点，景点的小店业主也可成立景区服务联盟等等。
社区专业经济协会如：粉干协会、圆木协会、餐饮协会、零售业协会。
三、健全工作机制，加大扶持力度
社区社会组织培育发展工作的关键是体制机制创新。应积极创新体制机制，促进社区社会组织不断发展壮大。
（一）建立政府购买社会组织服务机制。鼓励社会组织积极承接政府职能转移出来的任务，政府通过购买服务等方式扶持社会组织的发展。
（二）推进基层组织自我管理。着重要求乡镇（街道）引导社区社会组织选好骨干成员，引导社区社会组织自我管理、自我教育、自我服务。在县（市、区）本级成立社会组织促进会和社会组织服务中心，在乡镇（街道）成立社会组织服务中心并依民办非企业单位登记，在每个社区备案登记社区社会组织服务中心，符合条件的依民办非企业单位登记，主要承担社会组织的主导、统筹、协调、服务和扶持等功能。
如何培育和发展社区社会组织建设篇三
《如何培育和发展社区社会组织》各章节辅导
同学们:
欢迎大家学习掌握“社区社会组织”方面的知识。本课程内容，围绕什么是社区社会组织，重点发展哪些社区社会组织，怎样培育发展社区社会组织等基本问题进行讲解，具体分为以下六个问题。
本课程的重点难点问题有：（1）社会组织和社区社会组织的含义及重要意义；（2）培育社区服务志愿者组织和公益慈善救助类社区社会组织的操作思路；（3）建立健全社区业主组织及其理顺社区居委会与社区业主组织和物业服务企业之间的关系的操作思路；（4）大力发展社区群众性文体组织和面向社区的民办社工机构的操作思路；（5）完善法规政策，培育发展社区社会组织的操作要点；（6）采取有效措施，促进社区社会组织健康成长的操作要点等等。
一、社区社会组织的含义和重要意义
（一）社会组织的含义和类型
社区社会组织是社会组织的一个重要类型。因此，要理解社区社会组织的含义，就应该对社会组织的含义有一个概括性了解。
社会组织有广义、狭义之分。从广义上理解社会组织包括人类社会的一切组织。从狭义上理解社会组织仅仅是指民间力量组成的非营利性组织，也可通俗地称之为“民间组织”。我国政府有关部门所界定的社会组织，其范围明显小于西方国家所谓“第三部门”或“非政府非营利组织”（ngo）范畴，一般不包括居（村）委会，不包括参加政协的各人民团体和工青妇组织，更不包括事业单位，基本上等于党建领域常说的“新社会组织”。
按照政府主管部门的划分，社会组织有社会团体、民办非企业单位和基金会。其中，社会团体主要指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
民办非企业单位是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。
基金会是指对自愿捐赠的资金进行管理的民间非营利性组织，属于社会团体法人。
如果按照主要功能划分，可以把社会组织大致划分为：行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务类等等。这种划分具有相对性。
如果按照活动地域范围（级别）划分，有全国性社会组织、省市级社会组织、基层社会组织（如区县或街道社区层次的社会组织）等等。
（二）社区社会组织的含义和类型
关于社区社会组织，并无严格界定。我们认为，它主要是指由社区成员举办，主要在社区范围内活动，以满足社区成员的物质文化需要为基本宗旨的社会组织，也可以通俗称之为社区民间组织。它属于基层社会组织范畴，是社会组织的重要组成部分，也是学术界所说的“非政府非营利组织”或“第三部门”的一个组成部分。它主要包括社区社会团体、社区基金会和社区民办非企业单位，以及社区业主组织等等。社区业主组织主要指由物业管理区域内的业主组成的组织，包括业主大会、业主代表会和业主委员会。业主委员会是业主大会和业主代表会的执行机构。
我们可以从不同角度，运用不同标准对社区社会组织进行分类。如果按照政府主管部门的划分，可以把社区社会组织划分为：社区社会团体、社区基金会、社区民办非企业单位以及社区业主组织等等。
如果按照登记和备案标准划分，可分为：具有法人资格的社会组织（履行了登记手续）、备案型社会组织（履行了备案手续但未履行登记手续）、未登记未备案的社区社会组织。
如果按照主要功能划分，可以把社区社会组织大致区分为：社区服务类、权益维护类等等类型，当然，这种划分具有明显的相对性，因为绝大多数社区社会组织都同时具有一定的社区服务和权益维护功能。
（三）社区社会组织的地位和作用
从近些年的情况来看，我国城市的社区民间组织尽管还处在成长初期，但这些社区社会组织程度不同地参与社区治理服务，或者义务巡逻协助维护社区秩序，或者参与调解民间纠纷，或者开展扶贫帮困，或者自娱自乐同时推动社区文化繁荣。已经显露的端倪表明，社区社会组织是社区工作或者社区治理服务的重要力量。培育发展社区社会组织，一是有助于推进社区群众性自治，增强社区凝聚力。可以将社区群众性自治空间从社区内单一的地缘群体例如居委会、居民小组、邻里、楼院等拓展到社区内的趣缘群体、志缘群体、利益群体等多类群体；可以将社区群众性自治内容拓展到社会公共生活的诸多领域；可以引导居民群众以理性有序方式表达利益诉求，行使民主权利，促进社会和谐。从而有可能推动社区群众性自治逐步进入以居民委员会为载体的居民自治，以业主组织为载体的业主自治，以社区民间组织为主要载体的社团自治同时并存、互联互动、功能互补的历史新阶段。
二是有利于满足社区成员的多元化需要。伴随经济社会发展，我国城市社区成员的构成越来越复杂，物质文化需求越来越多元化。而要解决社区各类利益主体的多元化需求，仅仅依靠政府和居民委员会的力量是不够的，需要社区社会组织积极参与。三是有利于政府转变职能，优化社区公共服务机制。建立与市场经济要求相适应的“有限政府”，需要各类社会组织包括社区社会组织来承接过去由政府包揽的一部分公共服务事项，需要社会组织提供多种社区服务。只有这样，才能促进政府职能转变，才能优化社区公共服务供给机制。从这个意义上说，社会组织服务于社区的作用越大，越有利于政府转变职能。
总之，社区社会组织是社区治理服务体系中的不可或缺的重要协同力量。理解这一点，还需要清楚：在社区治理服务体系中，社区社会组织不能替代社区党组织的领导核心功能，不能替代基层政府组织的主导功能，不能替代居委会组织的主体地位和作用，但要协同这些组织发挥作用。
二、重点培育社区服务志愿者组织和公益慈善救助类社区社会组织
社区社会组织种类繁多，功能千差万别。目前和今后一个时期应该重点培育和优先发展社区服务类社会组织。其中包括社区志愿服务组织和公益慈善救助类社区社会组织。
（一）大力培育社区服务志愿者组织
天津是社区志愿服务的发源地。1989年，和平区新兴街道率先在全国建立了社区服务志愿者协会。20多年来，社区服务志愿者组织不断发展，已经成为社区治理服务的重要力量。但是，从总体上看，我国城市包括天津市的社区服务志愿者队伍具有三个显著特点：一是数量还不算多，所占城市总人口的比重还不算高。二是年龄构成偏高，主要以中老年居民尤其是以退休老人为主，这虽然有利于发挥老年人的余热，但与中青年居民占一半以上的人口结构很不一致。三是文化构成相对偏低，有专业技能或一技之长的志愿者较少。
有鉴于此，应该至少通过以下途径发展壮大社区志愿者队伍，优化社区志愿者结构。一是动员社区居民中的共产党员和国家公职人员积极加入社区志愿者队伍。这不仅可以发展壮大志愿者队伍，而且对于发挥党员的先锋模范作用，密切党群、干群关系，形成良好的社会风尚也有重要的现实意义。目前，在职党员到社区报到为我们发展和优化社区志愿者组织提供了机遇。
二是动员社区居民中的专业技术人员和有一技之长的人员参加社区志愿者队伍。这对于优化志愿者队伍结构，提高服务水平具有重要作用。需要强调的是，要注意用其所长，尽量使他们能够在社区志愿服务活动中发挥自身所拥有的专业知识和专业技术的作用；要注意负担适量，不要让他们感觉到活动太多，负担太重。
三是加强对社区志愿者的培训，使他们掌握社区服务的基本理论、基本知识和专业服务技能，提高他们的业务素质和服务水平。四是引导社区青年居民积极加入志愿者队伍，同时吸引青年志愿者组织进一步参与社区服务活动。可以通过共建共享将社区作为青年志愿者组织的社区服务基地或教学实习基地。
（二）积极培育公益慈善救助类社区社会组织
此处所谓公益慈善救助类社区社会组织主要是指以慈善救助为主要职能的社区社会团体和民办非企业单位等等。培育发展这类社区社会组织对于解决社区困难群众的实际困难，促进社区和谐稳定具有重要意义。要按照国家鼓励、社会参与、民间自愿的方针，大力培育公益慈善救助类社区社会组织。要建立健全社区慈善组织网络。城区和街道社区都有必要建立健全慈善协会（或者分会），并依托社区实施慈善救助项目。要通过财政补贴、购买服务、项目资助等方式给予基层慈善组织在资金、项目等方面的必要支持，同时推动基层慈善组织建立健全内部管理制度，形成自律机制和监督管理机制，提高公信力。要强化社区成员的慈善意识，大力宣传扶贫济困、诚信友爱、互帮互助、奉献社会的良好风尚，推动慈善文化进社区活动。要强化企业的社会责任，提高企业参与社区慈善活动，回报社会的自觉性。要推动社区慈善捐赠活动多样化、经常化。例如，开发和实施农民工救助、孤儿救助、扶残救助、安老救助、医疗救助等项目，建立经常性小额募捐机制，为普通人广泛参与社区慈善活动提供平台。
除了上述内容以外，探索推动慈善超市向民办非企业单位转变也是培育发展慈善救助类社区社会组织的一项重要任务。近年来，许多地区借鉴国际先进经验，创新社会捐助模式，建立了面向低保户和低收入家庭低价销售或免费发放社会捐赠物品的救助点——“慈善超市”。低保户或其他贫困人口可以采用凭券、凭卡领物等方式自由挑选所需要的物品，类似于顾客在普通超市购物。这种救助方式与传统救助方式相比具有一定的优越性。但是，目前，许多社区慈善超市的性质还不够明确，运作还不够规范，大都由社区工作人员经管。我们认为，应该促使其向民办非企业单位转变。为此，应该履行必要的登记手续；应该借鉴商业超市的经营经验，实行成本核算，专业化管理；应该鼓励公益性社会团体兴办社区慈善超市，也可以依托普通超市建立社区慈善超市，最大限度地整合社会资源。
（三）着力培育为重点人群服务的社区社会组织
在社区服务志愿者组织和公益慈善救助类社区社会组织中，包含着一大批为重点人群服务的组织，例如，主要为贫困人口、下岗失业人员、残疾人、老年人、未成年人、优抚对象、外来人口服务的组织。积极扶持和优先发展这一类社区社会组织，对于全面建成高质量小康社会，促进社区治理服务具有重要意义。因此，要积极培育社区老龄服务组织，建立健全社区老年人社会团体，鼓励扶持社会力量兴办社区为老服务机构等等，实现老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐。要积极培育社区残疾人服务组织，建立健全社区残疾人协会，帮助基层政府组织和居民委员会开展社区残疾人服务工作。要重视发展社区未成年人服务组织，建立社区关心下一代工作团体，引导未成年人健康成长。
三、建立健全社区业主组织
由于社区业主组织（业主大会、业主代表会、业主委员会）尚未纳入民政部门管理的社会组织范围，因此，关于社区业主组织是否属于社区社会组织，存在不同看法。我们认为，广泛存在于城市社区的业主组织应该属于社区社会组织的一种类型，而且从发展趋势来看，社区业主自治是我国城市基层社区群众性自治的新增长点之一。建立健全社区业主组织，使其成为社区治理服务的重要积极力量，已经成为构建社区治理体系，加强和创新社区治理服务的一项突出任务。
在培育发展社区业主组织方面，一是要推动应建而未建业主组织的社区，按照相关规定建立健全社区业主组织，实现“应建尽建”。
二是根据物权法和物业管理条例的基本精神，借鉴村委会组织法、居委会组织法和社会团体登记管理条例的某些规定，制定社区业主组织章程。其中，明确业主大会是业主委员会的最高决策机构，业主代表会讨论决定业主大会授权的事项；业主委员会成员由业主大会或业主代表会选举产生，并对业主大会（业主代表会）负责；业主大会或业主代表会可以行使罢免业主委员会成员的职权。并且规定对于未经合法授权以业主委员会名义实施的给业主造成重大损失的行为，社区业主可以主张对负责人和具体行为责任人的民事赔偿要求，以避免业主委员会成员滥用全体业主赋予的权利，损害业主利益。
三是发挥社区业主组织在物业管理过程中的法定职能。其中包括:代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益；通过民主程序制定和实施管理规约，选聘和解聘物业服务企业；监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；配合公安机关，并与居民委员会协作，共同维护物业管理区域内的社会治安；配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督等等。
四是逐步理顺社区居委会与社区业主组织和物业服务企业之间的关系。按照相关法规政策规定，社区居委会指导、支持、监督业主大会、业主委员会和社区物业服务企业；业主大会及其业主委员会选聘、解聘、监督、协助物业服务企业。因此，社区居委会要指导和帮助社区业主建立健全业主大会（业主代表会）及其业主委员会，物业服务企业应当予以支持。要提倡社区居委会成员和业主委员会成员、社区居民代表和业主代表交叉任职。要建立健全“四方”协调机制（社区党组织、居委会、业委会、物业服务企业），推动形成社区治理服务的整体合力。
四、大力发展社区群众性文体组织和面向社区的民办社工机构
（一）大力发展社区群众性文体组织
此处所谓社区群众性文体组织，主要是指以繁荣社区文化，丰富群众精神文化生活为主要职能的社区社会团体和民办非企业单位。目前，许多社区都有一定数量的“草根型”社区居民文化团队，他们一方面自我服务，自娱自乐；另一方面服务群众，快乐他人，在社区服务和社区精神文明建设方面发挥着重要作用，但也存在着这样或那样的问题。培育发展这类社区社会组织，对于不断满足社区居民日趋旺盛的精神文化需求，推动社区文化大发展大繁荣具有重要的现实意义。为此，应该按照相关规定发展壮大基层群众性文化指导员、体育指导员队伍。要鼓励有文艺专长和组织才能的居民担任群众性文化指导员，辅导和组织社区居民开展文化娱乐活动。鼓励有体育专长和组织才能的居民担任群众性体育指导员，组织社区居民开展体育活动，对广大居民进行体育健身活动指导，使其掌握科学锻炼方法，并且负责健康测定、体质测评等等。为了充分发挥群众性文体指导员的作用，要按照文化体育部门的相关规定，对符合条件者授予社会文化指导员、社会体育指导员等级称号。有条件的街镇还可以成立群众性文化体育指导中心，作为群众性文化体育指导员的活动基地。
（二）扶持发展民办社会工作服务机构
民办社会工作服务机构或者简称“民办社工机构”，是以社会工作者为主体，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展社会服务工作的民办非企业单位，是吸纳社会工作专业人才的重要载体，也是社会组织的重要类型。扶持发展面向社区的民办社工机构，并且增强其参与社区治理服务的功能，有助于提升社区服务专业化水平。为此，应该做好以下几方面工作：
其一，帮助举办者解决成立登记过程中的实际困难。可以适当降低登记门槛，简化登记程序。对成立初期且承担社区服务工作的民办社工机构，基层政府组织和居民委员会都应该尽可能在服务场所、启动资金等方面给予必要支持，降低其日常运行成本。
其二，制定出台专门政策措施，以购买服务、项目资助等多种方式，建立地方政府支持民办社工机构的运行机制，切实将现有行政机关、事业单位不能、不便或做不好而居民群众又迫切需要、必须完成的社会服务特别是社区服务工作委托给民办社工机构等社会组织承担。
其三，按照有关部门的相关规定，推进民办社工机构专业化。要求民办社工机构发起人中，至少有一人取得社会工作师职业水平证书，或至少有两人取得助理社会工作师职业水平证书；专职工作人员中，至少有三分之一以上通过全国社会工作者职业水平考试并在民政部门登记。
五、完善法规政策，培育发展社区社会组织 总的来说，我国和我市的社区社会组织还处在成长初期，自身发育程度较低，自主参与社区治理服务的能力较弱，既存在培育发展不足问题，又存在监督管理不够问题。我们认为有必要采取以下几方面对策措施培育发展社区社会组织。
（一）改进登记和备案制度，继续实施“两条腿”走路 1.适当降低登记门槛，促使社区社会组织获取法人资格
履行登记手续是社区社会组织取得合法地位和法人资格的首要环节，也是他们接受政府资助、承接政府购买的公共服务项目的前提条件。但是，我国多数地区现行的社会团体登记管理和民办非企业单位登记管理设置的登记门槛过高，制约着各类社会力量和居民群众兴办公益性社区社会组织，制约着社区社会组织获取法人资格，阻碍着社区社会团体和民办非企业单位的培育发展和功能发挥。
有鉴于此，中央有关部门和地方政府应该制定相关政策措施，优化社区社会组织成立登记条件和登记手续。首先，要按照党中央、国务院的要求，凡成立社区服务类、公益慈善类社区社会组织，不再需要确定业务主管单位，可直接向民政部门依法申请登记。其次，借鉴某些地区的成功经验，适当降低社区社会组织成立登记条件。例如，简化登记程序、登记材料、登记公示；免收登记费、公告费、独立场所使用权证明、本社区户籍的发起人和拟任负责人身份证明；降低资金门槛、会员数量门槛、办公场所门槛；应该允许多个社区社会团体利用同一场所合署办公，允许若干个民办非企业单位在不影响业务正常开展的情况下，申请登记在同一活动场所，或与同一社区的社会团体使用同一活动场所。
2.完善备案制度，促进社区社会团体更加规范
所谓“备案”主要是指对于那些不具备登记条件的社区社会团体，经居民委员会初审（或审查同意），报街道办事处（镇政府）备案或者再报民政部门备案，即可依照章程开展业务活动。应该说，目前和今后一个时期，对社区社会团体实行登记和备案双轨制，亦即对于具备登记条件的准予登记，对于不具备登记条件但具有积极作用的予以备案，符合培育发展和管理监督社区社会组织的客观实际，具有积极意义。这就需要进一步完善备案制度，促进社区社会团体更加规范。
其一，规范备案程序。不妨要求社区社会团体履行备案手续先经居民委员会初审，报街道办事处（镇政府）备案或审查同意，再报民政部门备案。凡民政部门同意备案的，由民政部门颁发备案证书，不收取费用，可在街道（镇）社区范围内公告。并且要对备案有效期作出规定，一般不超过三年。有效期满后，可根据实际情况，或者履行登记手续获取法人资格，或者继续予以备案。其二，制定社区社会组织备案条件。例如，要求社区社会组织备案应该有规范的名称、会员数量、业务范围、活动场所、组织章程等必要条件。可以无注册资金、无专职人员、无专用办公住所，但应该有办公活动地点。其办公活动地点可以是社区活动场所，也可以是会员家庭房屋。还应该有组织章程和会员名单等基本资料。
（二）改革限制性政策，释放社区社会组织的发展能量
我国以往的社会团体和民办非企业单位登记管理的相关规定，对社会组织的发展设置了若干限制性条款。例如，不允许社会团体设立地域性的分支机构；不允许民办非企业单位设立分支机构；不允许在同一行政区域内成立业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位等等。这些规定实际上遵循的是“非竞争管理”原则，从而意味着已获合法身份的社会组织事实上处于某种垄断地位，在缺乏竞争的环境下，一方面，现有社会组织往往会失去创新动力、发展活力，另一方面，新组织难以产生。这些规定主要考虑的是管理机构的管理能力与管理方便，主要考虑的是管控而非培育发展，在一定程度上偏离了“培育发展和管理监督并重”的方针。因此，在培育发展社区社会组织的过程中，应该探索改革“非竞争管理”以及“限制分支机构”等政策规定，允许基层社会团体设立地域性的分支机构，允许民办非企业单位设立分支机构，允许在城区、街道社区地域内成立业务范围相同、相近或者相似的社会团体和民办非企业单位，允许“民非办民非”（民办非企业单位兴办民办非企业单位），允许外来人口和非本社区居民在本社区举办社区社会组织，促进社区社会组织在更大范围、更高程度上参与社区治理服务。
根据居委会组织法和民办非企业单位相关法规精神，社区居民委员会可以举办民办非企业单位，但必须利用非国有资产才符合政策规定。居民委员会利用自有资产，或其他非国有资产，乃至借贷资金举办直接服务于社区成员的民办非企业单位，例如在老旧居民区举办社区物业服务类民办非企业单位，既符合政策规定，又有利于提高社区成员的生活质量。
六、采取有效措施，促进社区社会组织健康成长
（一）探索建立街道社区社会组织联合会
目前，社区社会组织大都规模过小，实力单薄，骨干成员交叉重叠，很难单独承接政府资助或购买的公共服务项目，也很难单独在社区治理服务中发挥重要作用。有鉴于此，不妨探索建立街道、社区社会组织联合会（分会），整合基层社会组织资源，形成整体合力。
我们认为，街道层次的社会组织联合会可以由街道辖区内各类社会组织自愿组成，既可以包括团体会员，又可以包括个人会员；既可以吸纳社区社会组织，又应该吸纳坐落在本辖区的规模较大、层次较高的社会组织；既可以包括本辖区的社会团体，又可以包括本辖区的民办非企业单位。街道层次的社会组织联合会应当履行成立登记手续，获取社团法人资格，以利于承接政府购买的公共服务项目和接受政府资助。街道层次的社会组织联合会应当设立专职工作岗位，可以招聘具有任职资格的社会工作者负责日常事务。
社区（居民委员会）层次的社会组织联合会，既可以作为街道社会组织联合会的分会，也可以积极创造条件履行登记手续，获取社会团体法人资格。这样的社团法人依然可以作为团体会员加入街道社会组织联合会。
（二）加大扶持力度
其一，建立健全政府购买服务和项目资助制度，增强社区社会组织的服务功能。政府购买服务和项目资助是培育扶持社区社会组织的重要措施，而且由于社区社会组织具有非营利性质，政府购买这些组织的公益性服务更加符合成本效益原则。因此，各地城市政府应该尽快建立和实施面向社区社会组织的项目资助和购买公共服务政策，吸引和扶持社区社会组织更多更好地参与社区治理服务。
政府购买服务的方式：一是公开招标。招标方以招标公告的方式邀请不特定的法人或其他组织参与投标，并择优选择中标人的一种招标方式。二是邀请招标。也称为有限竞争招标，招标人向三个以上的潜在投标人发出投标邀请（未被邀请者无权参加投标），并从中选定中标者的招标方式。三是竞争性谈判。是直接邀请三家以上供应商就采购事宜进行谈判的方式。四是单一来源采购：是指采购方向特定的一个供应商采购的一种政府采购方式。这四种政府购买服务的方式具有各自的条件和要求。
其二，为社区社会组织参与社区治理服务提供活动条件。各基层政府组织和社区居民委员会应该在社区服务中心（站）等社区公益性服务设施中，为社区社会组织提供必要的办公用房和活动场所，并配备相应的活动设备。有条件的街道社区，可以将社区服务中心（站）等社区公共服务设施中的一部分服务场所、服务项目委托给相应的社区社会组织运营，促使他们在基层政府组织和社区居民委员会的指导下，相对独立地开展社区服务活动。这样做也有利于减轻社区居民委员会的工作负担。
（三）建立健全监管体系，促进良性互动
一是要加强和改进基层政府组织对社区社会组织的监督管理。
二是要进一步加强社区社会组织的党建工作，注重在符合条件的社区社会组织中建立党支部或党小组，隶属于社区党组织领导；提倡社区社会组织的负责人与该团体（组织）的党支部（或党小组）负责人交叉任职，发挥共产党员在社区社会组织中的先锋模范作用。
三是要探索社区居民委员会指导监督社区社会组织的具体途径和方式方法。例如，提倡社区居民委员会成员和业主委员会成员、社区居民代表和业主代表交叉任职，以增强协调力度，促进居民自治与业主自治互利双赢。总之，要指导和帮助社区社会组织着重在“社区成员所需，社会组织所能，市场经济所缺，党和政府希望解决而又力所不及”的社区工作领域开展服务项目，发挥积极作用，促进基层政府组织、居民委员会和社区社会组织有效衔接、良性互动。
如何培育和发展社区社会组织建设篇四
中国社区社会组织培育与发展研究
[摘 要]在社会管理体制改革的大背景下，社区管理不断出现新的需求和问题，社区社会组织对整合社区服务资源、满足社区居民物质文化需求、发展社区自治和提高公民参与有不可替代的作用。近年来，我国社区社会组织的培育与发展取得不小的成绩，但仍然面临进一步发展的种种困境。美国社区非营利组织较为完善，业已成为社区服务和发展的主力军。借鉴美国社区非营利组织发展经验，为我国社区社会组织的培育和发展寻求对策和建议显得十分必要。
[关键词]社区 中国社区 社会组织 美国社区 非营利组织
一、中国社区社会组织发展历程与现状
“社区”是由具有共同价值观的同质人口组成的关系紧密、富有人情味的社会“共同体”。滕尼斯认为：“社区中社会关系是基于某种自然意愿，这种自然意愿存在于同一地方的人群之中，社区群体具有共同的价值取向，彼此亲密无间、守望相助、疾病相抚，个体具有强烈的归属感。”费孝通认为：“社区是以认同的意愿、价值观念为基础的，血缘、邻里和朋友关系是社区成员之间合作的主要纽带，对其成员行为的控制通常依据传统、习惯或乡规民约”[1]。社区社会组织是指由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内活动的、满足社区居民不同需求的民间自发组织。其主要包含以下几个要素：第一，组织成员主要是本社区的居民；第二，活动区间通常只限于本社区范围内；第三，基于社区居民的内在需求建立起来，因此具有较强的活力；第四，组织成员进入和退出自由，组织相对松散[2]。
我国社区社会组织发展历史相对短暂，其变化历程是与社区基层管理体制的变迁紧密结合在一起的。1991年我国提出社区建设的思路，强调政府减少干预发展社区服务，增加居民社区参与逐步实现社区自治。在社会主义市场经济体制尚未建立的背景下，城市社区建设的重要使命就是重新进行社会整合。因此，20世纪90年代开始的社区建设浪潮，引发了城市社会关系深层次的变化，为城市社区社会组织的发育带来了契机。在社区社会组织发育的早期，政府在社区社会组织管理上采取了两个措施：一是加强社区社会组织党建工作；二是成立社区民间组织服务中心。如2002年全国第一个社区民间组织服务中心在上海长寿路街道正式挂牌；2004年上海市市级民间组织服务中心成立；2005年初，北京市西城区成立了民间组织服务中心，并出台了《关于积极培育民间组织参与和谐社区建设若干意见（试行）》的文件。至此，我国政府开始积极培育、鼓励社区社会组织的发育与成长，并通过奖励、补贴或购买服务等方式扶持社区社会组织，鼓励社区社会组织积极承接政府职能转移出来的任务。
进入21世纪以来，城市社区社会组织越来越多，社区居民也开始根据自身需求自下而上地建立起各类社区社会组织。以北京市为例，社区社会组织2000年约有3000家、2009年有11683家、2011年有14895家，这主要归功于城市功能的深化和拓展以及北京市相对灵活的管理方式[3]。
当前，我国正处于从传统社会向现代社会转型、市场经济体制逐步完善的时期，许多新问题摆在我们面前，如老龄化趋势加快、社会治安状况严峻，特别是随着人们收入的增加和生活水平的提高，居民的社会生活需求日益丰富，从基本生活需求转向要求改善居住环境，从改善居住环境转向精神文化需求。要满足如此庞大的需求，仅仅依靠各级地方政府是远远不够的。社区社会组织在繁荣社区文化生活、弥补公共服务不足、提供便民服务、参与社区管理等方面起到了不可或缺的作用。但总体而言，我国社区社会组织发育不足，发挥能力有限，进一步发展存在种种困境。
二、中国社区社会组织发展困境
（一）缺乏对社区社会组织作用的认识
当前，我国处于社会转型期，群众的物质文化需求激增与社会矛盾多发并存。社区社会组织作为发源于基层的群众自治组织，由于其成长历史的短暂和现有规模、能力的弱小，其在提供公共服务和疏导社会矛盾方面的作用尚未得到社会各方面的认同。一种观点认为，其可有可无，“多之不多、无之不少”，倾向于任由社区社会组织自生自灭；一种观点认为，社区社会组织不过是新形势下社区管理的装饰品，并不能发挥主导作用，甚至因为多数社区社会组织不能正式登记；另一种观点倾向于将其定义为非法组织[4]。多数地方政府没有真正重视社区社会组织在社区建设中的作用，忽视其在提供公共服务、缓解社会矛盾、加强社区自治、提高公民参与水平中可以发挥的巨大影响。社区居民缺乏参与社区生活的积极性，公益意识也尚未广泛形成，直接导致居民对社区社会组织的各种公益活动参与热情不够，社区社会组织的参与人群往往就变成“老人团”，年轻人与上班族不愿意参与这些组织的活动。
（二）缺乏利于社区社会组织发展的法律法规
相关法律法规不健全，社区社会组织面临合法化困境。2010年，中国法学会行政法学研究会会长应松年教授认为，作为社会管理新兴主体的社会组织和自治组织的立法需要加强和完善。当前，我国实行的依然是《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）和《基金会管理条例》（2004）。随着经济社会的快速发展和变迁，这些法律已经不能适应实际需求，并导致诸多社会问题的发生，亟待制定国家层面上的专门法律。我国现行法律法规为社会组织的创建设立了过高“门槛”，主要表现在以下两个方面：一是实行“双重许可主义”，即社会组织的成立需要经过业务主管单位和登记管理机关的双重审查和批准后才能够成立。这样的审批程序不仅使成立程序繁琐，而且两个部门在审查标准上可能会出现不同，许多社区社会组织很难找到主管部门，“社会组织须有业务主管单位批准”这一规定仍然束缚着此类组织登记成立，获得合法身份。二是对社区社会组织成立的活动资金和会员总数的要求过高。根据《社会团体登记管理条例》第10条第1、5项的规定，成立社会团体需要50个以上的个人会员，或者30个以上的单位会员（个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个）。全国性的社会团体需要10万元以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体需要3万元以上的活动资金。根据《基金会管理条例》第8条第2项的规定，设立地方性公募基金会需要不低于400万元人民币的原始基金，设立非公募基金会需要不低于200万元人民币的原始基金，原始基金必须为到账货币资金[5]。目前，我国多数社区社会组织尚处在起步发展阶段，很难达到诸《条例》中关于活动资金和会员总数的要求，导致其无法得到合法身份。
（三）缺乏充足、稳定的活动经费
一般而言，社区社会组织的资金主要来源于政府、企业和个人的资助，但是目前来自各方面的资助有限，而且其支持重点可能随时转移。而服务于社区基层的社区社会组织对充足活动经费的需求相对较高，因此经费缺乏成为一个相当普遍和非常严峻问题，大多数的社区社会组织都面临由于资金来源渠道有限、创收能力弱而关闭的危险，这就严重制约了它们稳定、有序地成长和发展。
（四）缺乏足够的组织能力建设
社区社会组织大多处于自发的状态，社区内部社会组织的成立缺乏宏观规划，已成立的组织内部职责交叉，容易造成职能重叠、资源浪费。政府与社区社会组织关系不明，行政事务与社区管理事务交缠不清，政府存在干涉组织的日常运营和管理的情况。另外，社区社会组织内部管理无序，部分组织建立了章程，但大都不按章程办事，其法律上的合法化问题以及外部监督长期处于真空状态，使其在管理运行中存在诸多弊病。多数社区社会组织内部制度不健全，且运作欠规范，随意性很大，使得其社会公信度不足，难以有效地动员社会资源支持组织的发展。
（五）缺乏专业工作人员
社区社会组织工作人员能力较低，基础条件薄弱。我国专业社会工作人员的短缺，是影响社区社会组织发展壮大的原因之一。目前，工作人员大多没有经过专业的培训和指导，缺乏相应的专业知识，仅有工作的热情并不能保证将尚处于发展初期的社区社会组织真正运营好。另外，一些社区服务机构多是由政府投资或利用发行彩票募集的资金筹建的，然后移交给社区居委会管理和使用。一般依靠社区民间力量兴办的服务机构，大都是一些便民、利民的服务网点，专业性的社区社会组织数量较少，基础条件也很薄弱。
（六）缺乏有效的外部监督与内部自律
在外部监督方面，一方面有的社区社会组织将经营所得用于私益分配，具体运作情况鲜为人知，导致其社会公信力不足，难以有效地动员社会资源，资金募集困难重重；另一方面政府监管机关在组织成立时审批严格，而放松日常监管，成立时的许可和成立后的放任并行。在内部监督方面，少数社区社会组织负责人为了应付上级考核虚报工作，使上级无法准确得知下级的真实现状，监督工作更加无从谈起。很多的社区社会组织未建立起良好的自律运行机制，如组织章程、活动规范、财务制度等不正常，内部纠纷时有发生，缺乏持续发展的能力。
导致以上种种困境的深层原因无外乎两个方面：一是社区居民自治发育不足；二是社会组织发展仍然存在许多亟待解决的问题。社区居民自治与社区社会组织发展具有因果关联性。社区居民自治是社区居民在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务，按照社区居民“自己管理自己的事情”、“大家的事情大家办”的原则，通过民主协商的方式，共同解决社区内公共事务和公益事业方面的问题，共同创造美好、幸福的生活。而要达到这个目的，只有建立属于居民自己的组织――社区社会组织，它是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需求的民间自发组织。然而，如果社区自治管理变成行政化的管理，社区居民自治不能得到充分发育，社区社会组织的发展必然受到阻碍。20世纪90年代以来，我国政府主导推动的社区建设取得很大成就，如新型社区制基本建成，各项社区服务改善明显，形成了各种社区管理模式，但是由政府主导的社区建设行政色彩较浓，社区自治不能正常发育。主要表现在：社区管理职能行政化、社区管理人员公职化、社区工作方式机关化、社区运行机制行政化、社区权力行使集中化、社区建设政绩化等。因此，要培育和发展社区社会组织，必须进一步完善社区居民自治，社区管理去行政化。社区居民自治是社区社会组织发展的前提和保障。
近20年来中国社会组织发展取得了长足的进展，主要表现在：社会组织数量不断增多，服务领域越来越广，内部治理结构逐步完善，部分地区促进社会组织发展的改革策略取得成效。但是社会组织发展仍然存在很多问题，主要表现在：社会组织发展的法律环境上有三项主要行政《条例》亟需修订，《慈善法》应回应社会需求尽早出台，《社会组织总法》的制定应提上议事日程；社会组织与政府的关系上，政府对社会组织管理失当，社会组织缺乏独立性；社会组织与企业的关系上，市场经济不健全，使得经济领域内社会组织不能充分地发挥作用，企业对社会组织的资助和支持不够；社会组织与社会公众的关系上，志愿文化缺失，社会力量对社会组织的监督不够。另外，社会组织内部也存在人才短缺、资金不足、管理落后、缺乏服务理念和使命感等问题。
社区居民自治发育不全以及社会组织总体发展存在的问题，是影响社区社会组织发展的主要原因。而美国社区非营利组织能够成为服务社区的主力军，恰好在这两个方面打下深厚的文化与制度基础。下面具体论述美国社区非营利组织的发展特色以及对中国的借鉴。
三、中国社区社会组织培育与发展政策建议――以美国社区非营利组织为借鉴
（一）美国社区非营利组织发展状况
社区非营利组织是美国社区实现社区自治的重要载体，致力于表达居民的意愿和对社区居民开展服务。美国社区非营利组织从十八世纪开始出现，19世纪后逐步走向繁荣，已经适应于美国的政治、经济和社会的发展。自20世纪30年代罗斯福新政以来，公共机构曾一度成为全美在社区服务中的主导力量。但1960年代以后，随着美国“向贫困开战”战略的实施及政府财政方面的紧缩，联邦政府开始重视非营利组织在社区服务和社区发展中的作用。非营利组织在联邦、州、城市、社区等各个层次间都建立了组织网络，并开展了形式多样的社区服务和社区发展项目。目前，社区非营利组织是美国社区发展的主力军，在大小社区活动的社区非营利组织达100万个左右。
由于美国社会群体的复杂性和居民需求的多样性，使得多种类别的社区非营利组织应运而生。主要包括四类：一是全国性的和州、县一级的社会团体在社区的分支机构，如较大的志愿者组织、慈善组织、行业协会、商会等，这些组织与上级组织实际上没有隶属关系，独立开展活动。二是社区中的民间团体，包括综合性居民团体和各类群体性组织，此类团体数量最多。三是社区服务性设施的管理组织，负责社区服务设施的日常运营和维护工作。四是社区非营利组织，这类组织与上述三类组织职能有交叉，但其需要经过严格的审批才能成立。社区内的各类非营利组织之间没有隶属关系，各自按照法律法规，代表不同群体的利益独立开展活动。
社区非营利组织在美国能够得到良好的发展，是诸多因素作用的结果。首先，美国是一个移民国家，有着不同的宗教信仰，因此社区之间需要的服务内容也有很大的差别，而政府提供的社区服务具有统一性和单一性的局限，很难为不同社区生活的人们所接受。因此，不少社区针对各社区不同的需求和问题，自发组织一些非营利机构，替代政府的服务机构，自行满足需求和解决问题，并愈来愈被人们所普遍接受，这是美国社区非营利组织产生的一个重要社会基础。其次，美国市场经济起步较早，经济职能和社会职能的相对划分，使得一定区域内人们共同生活的社区理念也较早产生，由于从业场所和家庭功能的局限，使人们产生的一系列思想意愿的表达和生活上的问题，转变为对社区服务的普遍需求。再次，社区服务的内容涉及广泛且庞杂，而且随着经济社会的发展，居民生活方式变得丰富多彩，单一靠政府管理机关来行使社区服务职能很难满足居民的需求，且会带来效率低下、成本增大等问题，因此居民对社区服务的诉求，促使社区非营利组织的产生并加快其发展。最后，美国公民社会历史长，发育程度较高，社区居民参与意识强，有参与社区自治的热情和能力，这是社区非营利组织能够在美国蓬勃发展的根本原因之一[6]。
（二）中国社区社会组织培育与发展的对策
我国的社区社会组织在推动我国社区建设，加快城市现代化建设，提高居民生活质量，促进社会和谐方面发挥了重要作用。然而，目前我国社区社会组织发展存在一系列困境，如对社区社会组织作用认识不足、法律法规不健全、活动经费缺乏、组织自身建设不足、专业人才欠缺、他律及自律机制不健全等等，都不同程度地存在。尽管中美两国在历史文化、意识形态、经济体系、社会结构等方面有很多不同，但我们还是能从美国发挥社区非营利组织在社区建设方面作用的实践中借鉴一些成功的经验，形成解决我国当前社区社会组织发展困境的对策。
1.健全社区社会组织体系，积极开拓社区服务项目。目前，我国社区服务发展较快，特别是社区文化活动日趋丰富，但总体上还不能满足社区居民的需要。如对老年人的服务还比较薄弱，青少年课后服务滞后、活动场所缺乏，家政服务项目需要增加和改进，社区安全感不强。社区服务的开拓和健全光靠居委会的努力是不够的，要建立代表不同群体利益和为不同群体服务的团体，把社区服务提高到一个新的水平。在美国社区内，非营利组织正朝着建立一种无所不包的服务体系方向努力，涉及的服务范围十分宽广，力求使社区服务达到“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”的全方位的新境界。特别是为社区老年人服务和老年人自我服务的组织及设施比较健全。
借鉴美国的经验，进一步开拓社区服务项目可从以下几方面着手：一是要注重建立为特殊群体服务的社区组织以及公益性服务设施的管理组织，如老年人协会、青少年活动中心、妇女协会、残疾人协会、扶贫济困性的团体等。特别是要通过这些组织为弱势群体开展服务，及时地反映他们的困难和要求，帮助他们解决生活中存在的突出问题。二是要建立一些志愿者服务组织。一大批热心志愿者队伍的存在，是社区社会组织顺利开展活动及社区发展的重要因素。我们要从社区建设的要求出发，积极发展热心于社会公益事业的志愿者队伍。大、中、小学校要建立社区服务档案，把学生的志愿服务作为好学生评选，甚至作为正常毕业的必备条件。三是要积极发展服务性的民办非企业单位。在美国，社区非营利组织在沟通政府与百姓之间的联系、拓展就业途径、缓解社会冲突方面起着重要的润滑剂作用。我国由于政府职能转变滞后，不少社区服务内容还没有从政府工作中分离出来，一些社区服务项目与企业经营也没有作规范性的区别，因而社区民办非企业单位发育迟缓，机制不健全。为此，我们要从社区居民的需求出发，充分体现以人为本的原则，以优质服务为目标，积极倡导建设社区社会组织，既要满足社区居民生活的基本需要，又能帮助解决社区的就业问题，为社区居民创造舒适的生活环境，使他们有更多时间从事其它工作。一些公益性设施应尽可能地由居民成立民办非企业单位，进行自我管理[6]。
2.制定和完善相关法规政策，健全监督管理机制。政府要制定和完善有关法律法规和政策条例，为社区社会组织的运行和监管提供制度依据，公正、合法地保障社区社会组织的合法权益，使社区社会组织发展规范化、制度化。借鉴美国的经验，结合我国的实际，建立对社区社会组织的法制保障，规范社区社会组织的设立，促进社区社会组织的有效运转。建议国家制订《社区工作条例》，根据新形势、新情况，在进一步明确社区居委会的性质、责任和权利的基础上，对社区社会组织的设立程序、职能、有关政策等作出具体的可操作的规定。政府应出台相应的政策条例，对社区社会组织在登记备案环节适度放宽，破除其尴尬的合法化困境，获得合法的组织身份。
在美国，强调社区社会组织的作用，并不意味着政府放弃了对其的监督和管理，相反政府运用税收、民事法律、劳动政策等手段，不断地加强和改进对各类社区非营利组织的管理和监督。美国通过宽严有度、刚柔共济的具体举措，促使社区非营利组织发挥开创性和探索性作用，弥补了政府失灵和市场失灵。对我国社区社会组织的监督管理，可借鉴美国的社区发展经验，培育一批专业评估机构，制定服务标准和规范，并对社区社会组织活动进行评估，根据评估的结果，确定财政支持的对象和标准。强化社会公众和新闻媒体对社区社会组织的监督作用，建立机制，允许公民对其章程、组织机构、活动情况和财务情况进行监督。
3.政府主导，多方协助提供必要资金支持。美国政府对社区非营利组织的支持在过去20年中迅猛发展，提供了包括免税、财政资金支持在内的各项支持举措，联邦政府在社会服务方面的花费，50%以上投向非营利组织。对社区服务项目，在财政上每年提供10%～80%不等的财政资金，其中以60%～70%为多。在税收上给予社区非营利组织特定的免税政策。
比较而言，我国社区社会组织由于缺乏充足稳定的活动经费，严重地制约了其稳定、长久的发展。因此，政府应提供必要的财政支持，加大购买公共服务的力度，适度拓宽社区社会组织融资渠道，保障其正常运转所需经费支持。要重点支持社区民办非企业单位，这一类型的组织是指依照国务院《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定设立的为社区居民服务的公益性、非营利性社区社会组织。要用足用好国务院、财政部和国家税务总局对民办非企业单位的税收优惠政策。对这类组织开展的一些有偿服务，能免税的要予以免税。对企业、事业单位、社会团体和个人向民办非企业单位的公益、救济性捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。同时，要完善对民办非企业单位的监督机制。严格规定社区民办非企业单位在接受捐赠和开展有偿服务时的收入不能作为分红分给出资人，有专项用途的必须专款专用，没有专项用途的必须转变为社区居民的福利和用于扩大再服务。
4.提高社区工作人员能力素养。美国社区非营利组织的管理者和工作人员知识层次较高，社会阅历广，有丰富的社会经验，具有为社会奉献的精神，能够对组织进行合法、高效的管理，使社区社会组织能够以最少的成本提供最多的服务，而目前我国的社区工作人员普遍缺乏专业的培训和指导，因此专业的社区工作人员队伍亟需发展和壮大。首先，应该推进社区社会组织工作人员的专业化、职业化发展，高等院校应增加社会工作相关专业培养的力度，健全职业社区工作人员培养体系，弥补社会短缺、空缺。其次，加强现有工作人员的培训力度，要经常性的进行业务培训，并与外界有关方面加强联系，就社会组织能力建设的内容、方法等方面开展合作交流，提高组织自我建设、自我发展的能力。再次，可以充分利用志愿者的资源，通过整合素质相对较高的志愿者资源，有效地缓解专业人员短缺的问题，并促进志愿者服务走向制度化、规范化的发展道路。
参考文献
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