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辅警工作制度试行篇一
内容提要: 辅警是具有中国特色的安全治理力量，在社会治安综合治理中具有基础性的作用。对公安机关而言，辅警起到了重要的补充和替代作用。警察主要从事实质性和高权性的执法工作，而由辅警从事简单事务性和机械程序性的工作，实现有限警力资源的优化配置。然而，由于缺乏法律的明确规定，公众对辅警主体合法性的质疑一直在持续，辅警的法治化之路势在必行。该路径应该在遵循法律保留原则的前提下，应用行政辅助理论，建构辅警合法性基础。辅警的主体立法可以通过公安部的部门统筹立法、地方区别立法的两种具体方案展开，在清理文件的同时规范立法。
随着改革开放的不断深入，人口等生产要素流动性更加普遍化，阶层分化导致不同利益群体之间的矛盾愈发显现，违法和犯罪严重冲击着正常社会秩序，安全不再是触手可及的公共品，而是需要在精巧设计和严厉执行下的奢侈品。警力不足既是现有安全和秩序不尽如人意的借口，也是警察寻求更多关注、更多宽容，进而谋求制度变革的源动力。应对警力不足的最佳方式当然是无增长改善，[1]苏州的警务创新在很多具体做法上与之契合，[2]但是，无增长改善在大部分时候不具有普遍应用的效果，在创造力短期内提高有限的情况下，有效应对警力不足的方式就是增加警力。更多的警察需要同比例的扩大财政支出，这与政府机构改革的基本原则背道而驰，也不符合有限政府和服务政府的理念。同时，一个不断膨胀的警察机关既可能创造出更好的安全和秩序格局，也可能成为自由和效率等更高位阶价值的破坏者。因此，长期以来，警察机关采取招募治安联防队员、辅警等称谓不同但内涵一致的警察辅助力量予以应对。由于缺乏相关法律规定，在行政法主体理论匮乏的情况下，警察辅助力量的合法化解释显得捉襟见肘，只做不说、只看效果不看授权，成为警察辅助力量的基本生存样态。
一、定位依据：基于公民安全和公共安全的治理思路
警察权力来源的依据在于实现法的安全和秩序价值，与此同时，安全和秩序也是人类不同主体共同捍卫的价值，在实现安全和秩序的目的过程中，警察从来都不是唯一的选择。对于私法主体的安全和秩序而言，个人、法人、其他组织必须首先承担起自我保护的职责，警察只有在其自身力有所不及的情况下才承担责任；而在公共领域，完全开放或者半开放的时空内部，警察是第一责任主体，对于公共安全和公共秩序负有义不容辞的义务。警察权行使不仅来源于警察法的直接授权，也来源于其他行政法或者公法的间接授权，在城市综合执法中警察往往担当强制力保留的角色，通过行政协助的方式实现城市管理中综合执法的整体目的。当警察、社会中间层、私人等不同主体同时拥有对安全和秩序的诉求时，各自所占据的位阶、比例、原则、方式、手段等即成为法治国家的基本规范，警察起着重要的示范和引导效能，这也是治安联防、辅警、保安、私家侦探等主体存在的合法性依据。警察辅助力量来源于人民群众，基本任务是协助警察预防和控制违法犯罪，并逐渐成为国家和民间通力协作的典范，从国家到地方均受到普遍重视。不过在国家强化其控制社会的功能后，协作逐渐变成领导与组织，警察辅助力量基本丧失其自治性，通过国家和地方性文件对治安联防和辅警的相关规定，我们可以清晰的看到这一发展脉络。
（一）辅警前身—治安联防与社会治安综合治理的软法规范
为了应对严峻的社会治安问题，1991年《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》第5条指出，“加强社会治安综合治理，必须发动和依靠广大人民群众。各级人民政府应当动员和组织城镇居民和农村村民以及机关、团体、企业、事业单位的职工、学生，建立群众性自防自治的治安保卫组织，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动。”治安联防属于群防群治机制的组成部分，在组织领导上凸显公安机关的主导性，在经费来源上强调“群防群治队伍可以是义务的，也可以是有偿服务的。对有偿服务的，除地方财政适当拨款外，经当地人民政府按规定审批后，可以由企事业单位和居民适当集一点资，出一点人，用于维护本单位或本地区的社会治安。” [3]治安联防队员的选拔，应“充分发挥党员、团员、治保积极分子和离退休干部职工在维护社会治安方面的作用，协助专门机关维护社会治安”。[4]这充分说明治安联防队员应该从政治觉悟和道德素养上具有更高水准的群体里选拔，尤其强调对公共利益的坚决捍卫和自觉履行义务的神圣使命感。这一点在建立专职和义务消防力量上亦有体现，“到2010年，每个城镇社区、农村村庄建立一支群众义务消防队或者治安、消防合一的治安联防消防队。倡导建立民间志愿消防队，积极发展消防保安力量。” [5]
（二）辅警渐进：治安联防与社区警务战略的一体化
随着城市化进程的加快，社区改造与重建成为各方关注的焦点，社区警务战略也在不断推进，治安联防成为人防、物防、技防相结合的社区防范机制和防控网络的主要组成部分。具体工作目标和方法则是“依托社区居委会等基层组织，挖掘和利用社区资源，加强群防群治队伍建设。组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职和义务相结合的巡逻守望、看楼护院等活动”。[6]农村的社会治安综合治理也在借鉴社区警务的基本理念，同样强调安全防范的立体化和网格化，“逐步建立以驻村民警为主导，以群防群治队伍为补充，人防、物防、技防相结合的安全防范机制和防控网络。要依托社区资源，组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职人员和义务志愿者相结合的邻里守望、看楼护院、看村护家等活动。” [7]治安联防的工作目标显然不同于封闭式空间内部的安全和价值追求，因为“城市社区物业管理公司要发挥协助维护居民住宅区治安秩序的积极作用。保安服务公司要进一步加强规范管理，逐步推进保安服务专业化”。[8]小区的物业管理和保安服务公司主要靠市场化机制运作，其服务对象是特定的，工作目标指向的则是封闭的时空，不具有公共性、开放性，这一点全然不同于警察及警察主导的治安联防，他们的存在和使命是以公共安全和公共秩序为目标。
二、辅警主体定位的法治化路径
依法行政是现代法治国家所奉行的基本准则。在国家权力中，警察权力横跨行政和刑事领域，最具广泛性、主动性、强制性和自由裁量性，与普通民众联系最为紧密，必须成为法律监督的重点。警察权的行使的前提是警察执法主体资格的界定，无论是行政执法还是刑事执法，均需要通过制定并完善警察组织法，规范警察主体的设置、编制、职权、职责，并对各警察主体的法定职权作明确划分和界定。《人民警察法》和《人民警察组织条例》等法律法规对警察主体及警察权力做了基本规范。基于依法行政的压力，治安联防队员在实践中面临的诸多问题迫使公安机关调整思路；各地均在探索如何更加规范地运用警察辅助力量，很多地方开始采纳辅警这一源自于英美法系的概念改造和规范治安联防队伍。
（一）怀疑、两难、否定：准确定位的必要性
警察辅助力量，长期以来并没有明确的成文法规定，似乎也不需要法律的明确规定，针对治安联防比较书生气的反问是：为什么要对群防群治的民间力量进行规制呢？如同私人权利，只要法律没有禁止性的规定，其边界就不受限制。公安部和各地方公安机关也只能以内部文件的形式概括描述警察辅助力量的主体及职责任务，“治安联防队是群众性的治安防范组织，是协助公安机关预防和打击违法犯罪活动，维护社会治安秩序的重要力量。” [9]实质性问题则是：治安联防队真的是群众性的自治组织吗？从公安部文件已经可以看出，治安联防队可能根据警察的要求参与到反扒窃等侦查任务中，甚至于在一段时期内，治安联防队员可以像警察一样行使警察权，冒充正在执行公务的人民警察，以抓卖淫嫖娼、赌博等违法行为为名，非法占有他人财物。
最高人民法院的司法解释强调，违法者冒充警察和冒充治安联防队员的行为之间具有本质区别，“行为人冒充正在执行公务的人民警察„抓赌‟、„抓嫖‟，没收赌资或者罚款的行为，构成犯罪的，以招摇撞骗罪从重处罚。行为人冒充治安联防队员„抓赌‟、„抓嫖‟、没收赌资或者罚款的行为，构成犯罪的，以敲诈勒索罪定罪处罚。” [10]但是毫无疑问，治安联防队员的辅助警察功能其实被大大拓宽，在违法犯罪猖獗肆虐时期，治安联防队员享有警察权，不仅得到了被辅助的警察的承认，而且获得了普通老百姓的默认。
然而，传统行政法观念强调行政主体及行政授权的实体性合法，治安联防的主体定位和权力来源均无明确依据，其执法当然不会获得名义上的合法性。实体性非法执法如果能够披上程序性合法的外衣，辅之以合法律目的性内涵的解释，也许不会遭遇太大的非议。但是实体性违法恰好是程序性违法的一大前提，良莠不齐的治安联防和模糊不清的权力，使得治安联防在执法时流于恣意和无序，以致于到了2000年，公安部还要专门下发文件，要求“各地公安机关要对本地区的执法队伍进行清理整顿，凡有合同工、临时工、联防队员、保安人员等非人民警察从事公安行政执法任务的，必须一律停止，并根据有关规定进行清理和整顿。对有违法违纪行为的人员，要严肃查处，及时清理”。[11]尽管并没有确切的统计数据来证明治安联防队员和警察在程序性违法上的恶性，但在执法人员比、执法数量比、执法的高权低权比等数据理性参照下，治安联防是否更应该被批判和否定。
（二）合法性障碍与合法律目的性：主体定位的破解之道
警察辅助力量的主体性地位从当下的成文法系统内部很难找到依据，左右摇摆的定位和模棱两可的权限不仅影响警察辅助力量的自身发展和权益，更从根本上动摇其辅助的主体—警察目的性的实现。从规范意义上说，不具有明确法律授权和委托的主体是无法以警察的名义执行法律的，警察辅助力量不是独立的执法主体，其执法效果当然归于警察。问题在于，法律法规通常会明确规范执法主体的权责、程序等要素，也会明确规范具体的执法方式和手段，譬如对于枪支、手铐等警械都有概括的授权和在一定时空内的自由裁量权，警察可以基于不同的情境区别使用并独立承担相应的法律责任。但是警察辅助力量即便没有行政主体地位，也不能彻底剥离其主体性的特征，也会参照警械等警用装备使用的规定来执法。公安机关和地方政府之所以对警察辅助力量情有独钟，反复清理整顿却又周而复始，主要还是因为辅助力量具有的警力直接替代作用。
行政主体在理论和成文法规定上的匮乏和混乱则进一步加剧了警察辅助力量执法的合法性困局。警察辅助力量和警察之间的表面的皮肉分离，以及内里的骨肉相连，映衬着行政主体和行政行为理论的阴影，必须打破现有法律文本和实践观念的阻碍，按照合法律目的性予以重塑，让警察辅助力量的光芒正式闪耀。这也契合了王锡锌的观点，“传统意义上的依法行政逻辑，在面对行政立法兴起的现实时，面临着合法化解释能力的匮乏。回应这一挑战，需要对传统依法行政的合法化逻辑进行扩展，如果能够通过一系列的程序和机制保障行政规则与法律之间在形式上或者目的上的一致性，那么行政规则依然可以获得形式合法性并具有正当性。” [12]这要求我们必须从关注行政行为及行政主体权力的合法性，回归到行政主体设立时的功能及价值判断中。对于警察辅助力量而言，立足于协作及整合的服务型功能定位，捍卫公共安全和公共秩序的基本价值取向，是建立其合法性的关键。
三、主体定位的相关理论
在大陆法系国家，行政权的基本原则主要是来自于对警察国的批判和改造，并渐渐形成法律优先和法律保留两大原则。法律优先原则，要求行政必须受法律的拘束，一切行政活动均不得与法律相抵触，此处的法律采取广义标准，包括成文法与不成文法。法律保留原则，要求在某些领域中，行政机关必须有法律的授权才能采取行动和做出行为，法律保留原则中的“法律”一词，一般仅作狭义的理解，即议会或最高国家权力机关所制定的法律。但是，“议会民主的发展、给付行政意义的扩大以及基本法对所有国家领域的约束都要求扩大法律保留的范围”。[13]虽然调整尺度有限，并且必须遵循必要的限度，“完全重要的事务需要议会法律独占调整，重要性小一些的事务也可以由法律规定的法令制定机关调整，一直到不重要的事务，不属于法律保留的范围。” [14]警察权和辅助警察权的根本目的都是为了实现安全，满足公民、法人、组织等不断增长的安全需要，在遵守法律优先和法律保留范围的原则下，准确理解和应用法律原则，就成为安全实现的必经之路。
（一）法律保留原则在辅警法治化中的应用
长期以来，在我国行政执法实践中，不能准确区分组织法和行为法，一般认为，只要行政机关拥有某方面的事务的管辖权，就可以采取实现管辖权目的的一切必要措施，一度喧嚣尘上的城管可能是这一观念现实映照的极致。不惟城管，其他行政机关和行政辅助人员，也有类似的疯狂举动，交通协管员、计划生育协管员和治安联防队员等也深受此观念的影响。法律保留原则要求安全和秩序主要赋予警察承担，其他任何组织和个人都不得逾越法律授权，行使维护安全和秩序的职责。但是随着社会变迁，警察无法面对爆发性和突发性增长的安全事件，增加执法主体成为必然的选择。由于国家基本治理理念和现实法律的双重限制，警力不能随意增长，将一些不重要的事务直接赋予辅助警察人员执行，就成为必然的选择。
我国《立法法》给予国务院以较大的立法权限，公安部根据国务院的决定可以制定部门规章，同时该法第73条还对地方性规章予以概括授权，可以为执行法律、行政法规、地方性法规而制定规章；以及制定属于本行政辖区内的具体行政管理事项。[15]辅警的部门或地方立法是为了实现警察维护秩序和安全的具体行政管理事项，在制定辅警的角色定位和工作职责时，只要遵从《立法法》等立法的基本原则和具体规则，就可以通过清晰定位和明晰职责帮助警察主体更好地履行其职能。
（二）行政协助理论对辅警立法的借鉴意义
辅警的主体和行为定位似乎是一个先有鸡还是先有蛋的悖论，但实际上相辅相成，无分彼此。在有的学者看来辅警的行为应该是一种行政协助，“行政协助人是指在行政机关执行特定行政任务给予协助的人。与被授权人的区别在于，行政协助人不是独立活动，而是根据行政机关的委托和指令从事某种辅助性的工作，其活动归属于行政机关。例如，某公民在出现交通事故时受交通警察的委托，用相应的手势指挥交通。” [16]事实上，行政协助通常是指“行政机关为发挥共同一体之行政机能，应于其权限范围内互相协助。” [17]在我国已有的立法中，也存在大量有关行政协助的语焉不详的概括式规定，如协助进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作（《矿产资源法》第11条），协助税务机关依法执行职务（《税收征收管理法》第5条第3款）等。“这些规定由于立法语言过于概括，请求主体和被请求主体各自从自身利益考虑而作不同理解，从而造成这些立法在实践中无法起到应有的指导作用，应进一步将这些规定具体化，对提供协助的条件、手段等进行详细规定。” [18]
行政机关原则上应各有所司，在其职权范围内独立行使其职权、执行其职务，以共同达成国家行政目的，但是基于行政一体化的要求，必要时，赋予行政机关请求其他机关予以职务上协助的权利，课予行政机关之间在职务上相互协助的义务。如《行政监察法》第22条规定：“监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理机关予以协助。”《海关法》第7条规定：“海关在执行公务受到抗拒时，可请求公安机关和人民武装警察部队提供职务协助。”在行政协助关系中，“协助主体与被协助主体均以各自独立的名义进行行为或以共同的名义实施共同行政行为，而且各自对自己的行为负责或共同对它们的共同行政行为负责。” [19]据此，警察行政协助，是指非警察机关在执行行政职务时，遇有特定情形，而依法请求与其无隶属关系的警察机关予以协助，警察机关不得任意拒绝。当然，依据相关法律，警察也会请求其他机关协助其执行行政事务。从行政法理论来判断，这些行为都是属于典型的公权力之间的互助，与私人和社会毫无干系。警察在执法工作中偶然请求公民、法人、组织的协助以实现执法目的，在行政协助理论的内涵确定无疑后，应该另谋他路，而行政辅助理论恰逢其时。
（三）行政辅助理论在辅警规范中的应用
我们姑且将临时响应警察命令、指示或授权的私人视为偶然性的行政辅助人，这与经过合同签约而成为长期性的行政辅助人本质并无区别，都是私人辅助警察之公务行为，并且一般会有一定的报酬和奖励。无论是偶然性还是长期性的行政辅助，均“意指私人作为行政机关行使公权力时的帮手，其并非如被授权人以自己的名义独立行使公权力，而是直接受行政机关的指挥命令从事活动，犹如行政机关的„延长之手‟。” [20]“行政助手系在行政机关指示下，协助该机关处理行政事务（包括公权利之行使），性质上为机关之辅助人力。” [21]行政辅助人在中国的现实生活中大量存在，如交通协管员、税务机关聘用的协税员、城管部门聘用的城管员等，但是由于其公私不明，理论上一直未有明确定性和显著突破。
行政辅助人产生的前提是合同的订立，行政主体为了实现行政管理的目的，从社会上招聘符合条件的相关人员，经双方当事人意思表示一致并订立合同，行政辅助人按照合同的约定履行相关的职责、义务，行政主体依据合同对行政辅助人进行监督、管理。有时候虽然没有书面合同，但双方已经就主要事项达成合意并实际履行，仍然视为行政辅助合同成立。其次，通常实践中的行政辅助人不享有独立的行政执法权，由于行政辅助人不具有行政主体资格，只能在行政机关的监督、指导下履行相应的职权。以税务机关聘用的协税员为例，国家税务总局在2000年7月6日发布的《税务检查证管理暂行办法》中第6条明确指出“各级税务机关聘用的从事税收工作的临时人员、协税员、助征员、代征员等不核发税务检查证。”2003年7月11日发布的《关于加强农业税收征管机构和队伍建设的通知》中也明确指出“对必须聘请协税员的，要制定严格的聘用标准，经过规定的聘用程序，并签订协议。协议中要写明：协税员不得直接征收税款，如有违反，一经查明，立即解聘。”最后，行政辅助人的行为结果归属于所属的行政机关。[22]行政辅助人只在行政机关监督、指导下辅助参与执法，其行为应被视为行政机关行为的延伸，行为的结果也理应归属于所属的行政机关。
关于行政辅助的契约性质当无异议，无论是临时性的协助抓捕、扣押，提供工具、信息，参与疏导、引导等警察行为，还是长期性的固定职业合同，均需要警察和辅警对从事的辅助行为意思表示一致。但是武断认定行政辅助人完全不具有独立的执法权，并不妥当。通常，辅警的辅助行为的履行方式和限度有别于警察正式行为，但在一些不涉及到合法公民权益的事例中，尤其是紧急事件的处理中，辅警应该被赋予更多的代理公权力，这一方面是基于法治国家的私人权利需求，也是作为警察辅助公权力的需求。毕竟，辅警作为行政辅助人，是由政府部门统一招聘或公安机关自行招聘并以合同的形式加以规范，协助公安机关履行各项职能的辅助性力量，协助的分寸和尺度只有在具体事例中才会有准确清晰的判断。无论辅警是在公安机关和警察的监督、指导下进行一定的辅助工作，还是特定情形下，独立和部分地参与执法，其行为结果都同样归属于公安机关。
四、相关规定的清理和规范
目前对辅警进行规范的绝大部分是内部文件和政策性规定，虽然在内容上基本属于宪法和立法法体系内的法律保留事项，但还是因为制定部门错综复杂，暴露出各自为政，职责不清等问题。辅警规范的混乱必定会导致其协助执法时的尺度不均衡，严重挑战构建公正文明的法治社会的发展目标。而在我国目前的立法体例下，并不乏针对辅警进行立法的空间，可以按照以下方式进行辅警法律法规的清理和制定。首先，国务院有权制定和发布行政法规，国务院各部、委员会有权制定和发布行政规章（部、委规章），因此，公安部可以根据需要制定辅警规章；其次，省、直辖市和省人民政府所在地的市、经济特区市和经国务院批准的较大的市的立法机构在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定辅警的地方性法规；最后，如果可能，在理念统一和现实接纳的情况下，借鉴英美法系对辅助警察的法律规定，将辅警纳入到警察序列，启动修法程序，建议全国人大修改《人民警察法》，规范辅助警察的法律地位、职责和权限等。
（一）统筹立法：公安部制定《辅警条例》
由公安部负责制定《辅警条例》符合《立法法》的法律保留原则，公安部的部门立法可以最大程度的反映公安实践需求。该条例的制定可以参照《人民警察法》等法律，对辅警的性质、组织原则、行为规范、经费来源、责任义务、监督奖惩等做出概括的规定。这就要求该条例应该对各种辅警或者协管员进行统一概括规定，分散在公安部其他文件中的辅警规范必须符合该条例的要求，不得抵牾。
第一，明确性质和区别任务。“辅警是公安机关人民警察的辅助力量，在人民警察的带领下执行服务群众、巡逻防范、协助社会管理、后勤服务等工作任务，纳入公安机关人民警察队伍统一管理。辅警设置执勤巡逻、协助执法、内勤保障三种岗位。门卫、炊事员、保洁员不纳入辅警管理。” [23]参考各国辅警的实践，同时结合各地的实际需求，可以尝试对辅警岗位和任务作辅助勤务类和辅助执法类的区分。辅助勤务类辅警，意指处理公共事务后勤工作的人员，其工作直接对警察负责，不影响相对人的具体权利义务，主要在市、县（区）公安机关直属部门、基层公安科、所、队、室从事办公室文字处理工作、窗口接待服务工作、公安机关承担的社会工作、电子监控视频的分析和研判工作等。辅助执法类辅警，意指参与公安机关或警察的执法工作，其辅助行为可能影响相对人或者不特定人员的权利义务，对于公共利益亦有实在的影响，主要在市、县（区）公安机关直属部门、基层公安科、所、队、室配合公安机关和民警从事治安巡逻、守卡堵截、处置突发事件、调解治安纠纷、安全保卫等工作，或从事交通管理、外来人口管理、消防安全管理、特种行业管理等工作。第二，具体分类和设置权限。辅助勤务类和辅助执法类不同，基本不会直接影响相对人的权利义务以及公共利益，因此规范的重点在辅助执法类辅警身上。公安部的统筹立法应该明确规范不同类别的辅警执法权限，尤其应该示范性地规定治安巡防辅警和交通协管辅警的权限。治安巡防辅警协助公安民警履行下列职责：“开展治安巡逻和安全防范宣传教育，协助维护社会治安秩序和交通管理秩序；协助开展治安检查；协助维持大型活动现场秩序；协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员和物品。治安辅助人员在岗时，可以履行下列职责：保护案件（事故）现场；向公安机关报告发现的违法犯罪活动；将现场抓获的违法犯罪嫌疑人扭送到公安机关；参加抢险救灾；帮助群众排忧解难；公安机关根据实际情况布置的其他非执法性工作任务。治安辅助人员不得进入重要的涉密岗位、行政执法和刑事司法岗位、刑事技术等岗位，严禁从事执法以及其他法律、法规、规章规定必须由人民警察担任的工作”。[24]交通协管辅警“可以在交通警察指导下承担以下工作：维护道路交通秩序，劝阻违法行为；维护交通事故现场秩序，保护事故现场，抢救受伤人员；进行交通安全宣传；及时报告道路上的交通、治安情况和其他重要情况。交通协管员不得从事其他执法行为，不得对违法行为人作出行政处罚或者行政强制措施决定”。[25]
与警察执法所面临的主要困惑一样，由于缺乏可操作性的辅警辅助行为的依据和分寸，再加上本身的知识储备和训练水平有限，辅警的辅助执法充满挑战。“职权法定”是行政主体获得行政职权的基本原则。行政主体有没有对某项事务进行管理的行政职权，关键要看该行政主体有没有法律法规授权依据。以《警察法》第8条为例，警察对违反治安管理的人可以采用强制措施。但是当辅警在此情境下协助公安机关维持辖区治安管理工作时，在没有法律授权的情况下，如果单独对涉嫌违法行为人采取了行政强制措施，将其带离现场，即属于因没有职权依据而主体违法的情形。从实践来看，辅警显然不能剥离其作为人的主观能动性，类比为警察的执法工具，而应该在区分高权性警察权和低权性警察权、强制性警察权和任意性私权利等的基础上，遵循合法、合理、准确、灵活等原则发挥其实际效能。辅警协助执法同样面临怎么去掌握自由裁量权的具体尺度，在诸种情形下辅警的职责如何具体行使等依然模糊，这实际上不仅涉及到辅警行为的基本定性、自由裁量权的法理基础和应用规范，也涉及到辅警行为的理想分类和具体展开。
（二）区别立法—地方制定《辅警条例》
在现有制度下，由于公安部不能解决辅警的人员编制和经费来源，这使得《辅警条例》的法律规范必须进一步做出保留，具体的规范和操作则通过地方立法的方式予以有效解决，在某种意义上，《辅警条例》类似于美国联邦的模范法典，成为地方立法的主要参考。有立法权限的地方应该根据社会管理需要制定《地方辅警条例》，一般情况下，省级立法机关制定的条例与《辅警条例》基本原则和体例保持一致，在公安部《辅警条例》允许的概括授权范围内，省级地方立法机关可以结合地方特色予以具体化。在《立法法》等上位法的规定中，我国地方立法主体还包括省会城市和国务院批准的较大市，它们可以在省级《辅警条例》的权限范围内予以适当调整。已经制定省级政府规章的地方，可以通过人大立法将规章升格为法规的形式，从而解决长期以来辅警法律地位空白或者模糊的问题，正式确定辅警的定位和性质。
第一，区别立法的关键是辅警的人事编制和经费。通常，应该根据地方的户籍人口和暂住人口、经济水平、社会治安状况等科学规划，客观确定辅警的管理流程、人员数量和经费标准等，地方立法可以因地制宜制定合适的规范。“编外人员主要是乡镇街道外聘的协管员和临时工（离退休人员不计算在内）。协管员和临时工的主要区别是乡镇街道需要为协管员缴纳养老、医疗和失业保险。” [26]但因为辅警维护的是公共利益，各省均努力将其纳人到更有保障的法治化轨道。如《贵州省乡（镇）道路交通安全协管员管理办法》规定，“乡（镇）人民政府要根据本乡（镇）具体情况聘请1-2名专职道路交通安全协管员，协管员由乡（镇）政府管理，公安局派出所和交通管理部门负责业务指导。”甘肃省也“将交通协管员纳人公益性岗位安置计划，依据各地警力配置等因素，核定协管人员定额，由公安、人力资源和社会保障部门制定全省统一的交通协管员队伍管理办法，规范协管人员的招录、辞退、使用管理和经费保障。” [27]
第二，区别立法必须防止地方利益的非理性以及任意性。地方必须严格遵循立法的基本原则，即便是公安机关内部制定的文件，也不得违反上位法。安徽省滁州市在其政府文件中提出，各区县应依据《安徽省公安机关社会治安辅助人员管理规定（暂行）》，按照、„实事求是、区别对待、分类清理、务求实效”的原则，继续在全市范围内对现有社会治安辅助人员进行进一步清理整顿，“将公安机关直接使用管理的协管员、辅警等治安员统一纳人各市、县保安公司管理，身份置换成保安，以进一步规范公安机关执法行为和协管员、辅助人员行为，推动公安队伍正规化、制度化建设”。[28]这种方式模糊了辅警和保安的界限，因为保安在性质上是完全不同于辅警的治安力量，保安制度的独立运行对于社会管理创新是一种非常好的机制，而将辅警潜伏进保安队伍，名为保安，实为辅警，很可能使公安机关对安全和秩序的社会管理趋于一元化。不仅没有推进公安队伍的正规化、制度化建设，相反，由于辅警藏身于保安队伍之中，警察和保安的关系，由此前的间接指导变成了直接管理，警察任务被扩大、警察权限则被稀释。对于没有立法权限的地方，必须严格依照地方性法规或者政府规章（未升格前），不得予以扩大或者限制解释。如甘肃省金昌市在制定交通协管员规定时，明确“依据警力配置等因素，核定协管人员数额”的情况下，提出“适当增加协管人员定额，有效缓解交通管理警力不足的问题”，[29]就超越了上位法规定的权限。区别立法的关键不在于地方的经济、人口基础和人事安排的惯例，而是地方安全和秩序的现实需求，这样，地区的文明程度、历年的发案数目和群众的安全指数等将成为核心评价标准，以此可以相对合理的确定地方辅警总量，也可以确定辅警具体任务和工作权限。
辅警工作制度试行篇二
工 作 制 度
（一）值班备勤制度
本单位实行二十四小时值班备勤制度。
工作内容：
1、接待报警、报案、检举、控告、投案自首或者其他原因来访的人员；
2、发生案件、事故或者其他紧急情况，立即报告上级，并按照上级指示或者预案做出应急处理。
3、及时、妥善处理公文、记录、电话等。
4、维护本单位工作、学习、生活秩序，承担内部安全保卫工作。
5、完成领导交办的其他任务。
值班要求：
1、坚守岗位，不得擅离职守,无关人员不得进入值班室，因事离开岗位必须向领导申请,安排代班。
2、值班辅警人员严禁从事睡觉、看小说、杂志、下棋、饮酒、听收录机、看电视、用手机聊天或者玩游戏等与工作无关的事情。
3、辅警人员应穿制服，配戴工作证件，纠正违规人员，维护公司秩序。
4、加强对公司区域、水、电、消防设施的巡察,发现问题立即上报处理，及时消除隐患；对因不负责、工作失职，给公司造成损失者，追究当事人责任。
值班人员必须坚守岗位，切实履行职责。值班记录认真详细填写，换班时，接班人员认真检查，否则由交接班双方共同承担应担的责任。
酒后上岗者直接予以辞退。
（二）工作交接制度
1、按时交接班，详细了解上一班值班情况。
2、查看值班日志，检查需交接的公文、信件和证件。
3、检查来访人员登记情况。
4、上级规定或指示的事项。
5、送货或寄存物品的转交。
6、交接班时、仔细检查警具、警械等物品的使用状态，所有交接物品，应在当面交接时清点，检查清楚，并详细记录于值班日志上，以保证遇紧急情况时能投放正常使用，否则，由接班辅警人员负责警具如有人为损坏(因公损伤除外)，应追究当事人责任。
7、接班后，警具、警械应随身携带，不得交于无关人员。
（三）岗位纪律
1、严格在法律规定的范围内开展保安服务工作，不准超越职责权限。
2、严格履行岗位职责，不准做无关的事情。
3、不准刁难群众。
4、不准脱岗、空岗、睡岗，不准迟到、早退。
5、遵守业主单位内部的各项规章制度，对业主单位内部的机密事项，不准随意打听、记录、传播。
6、未经允许不准使用业主物品。
7、要爱护公物。
8、遇重要情况妥善处置并及时上报，不准迟报、漏报、隐瞒不报。
9、要认真填写值班记录，做好交接工作。
10、值班时应着制服，保持通信联络。
11、不准在值班室内闲聊或做与工作无关的事。
12、坚持请销假制度，因事需请假人员必须经所长同意，有人替班后方可离开。
13、公司内如发生民事纠纷，应及时劝阻和制止，并及时汇报派出所处理。
14、不定时巡察各楼层水、电源开关及仓库物资，保证重要区域的安全。
15、保持值班室及值勤区域的清洁卫生。
16、监管公司所有消防器材，定期举行消防演练。
17、两人以上徒步巡逻必须采取一字或一路队形，巡逻人员之间距离应保持能目视联系或相互支援。夜间巡逻可约定用击掌或手电筒闪光等方法做联系信号，要提高警惕，保护自身安全。
辅警工作制度试行篇三
辅警工作制度
工 作 制 度
（一）值班备勤制度
本单位实行二十四小时值班备勤制度。工作内容：
1、接待报警、报案、检举、控告、投案自首或者其他原因来访的人员；
2、发生案件、事故或者其他紧急情况，立即报告上级，并按照上级指示或者预案做出应急处理。
3、及时、妥善处理公文、记录、电话等。
4、维护本单位工作、学习、生活秩序，承担内部安全保卫工作。
5、完成领导交办的其他任务。值班要求：
1、坚守岗位，不得擅离职守,无关人员不得进入值班室，因事离开岗位必须向领导申请,安排代班。
2、值班辅警人员严禁从事睡觉、看小说、杂志、下棋、饮酒、听收录机、看电视、用手机聊天或者玩游戏等与工作无关的事情。
3、辅警人员应穿制服，配戴工作证件，纠正违规人员，维护公司秩序。
4、加强对公司区域、水、电、消防设施的巡察,发现问题立即上报处理，及时消除隐患；对因不负责、工作失职，给公司造成损失者，追究当事人责任。
值班人员必须坚守岗位，切实履行职责。值班记录认真详细填写，换班时，接班人员认真检查，否则由交接班双方共同承担应担的责任。
酒后上岗者直接予以辞退。
（二）工作交接制度
1、按时交接班，详细了解上一班值班情况。
2、查看值班日志，检查需交接的公文、信件和证件。
3、检查来访人员登记情况。
4、上级规定或指示的事项。
5、送货或寄存物品的转交。
6、交接班时、仔细检查警具、警械等物品的使用状态，所有交接物品，应在当面交接时清点，检查清楚，并详细记录于值班日志上，以保证遇紧急情况时能投放正常使用，否则，由接班辅警人员负责警具如有人为损坏(因公损伤除外)，应追究当事人责任。
7、接班后，警具、警械应随身携带，不得交于无关人员。
（三）岗位纪律
1、严格在法律规定的范围内开展保安服务工作，不准超越职责权限。
2、严格履行岗位职责，不准做无关的事情。
3、不准刁难群众。
4、不准脱岗、空岗、睡岗，不准迟到、早退。
5、遵守业主单位内部的各项规章制度，对业主单位内部的机密事项，不准随意打听、记录、传播。
6、未经允许不准使用业主物品。
7、要爱护公物。
8、遇重要情况妥善处置并及时上报，不准迟报、漏报、隐瞒不报。
9、要认真填写值班记录，做好交接工作。
10、值班时应着制服，保持通信联络。
11、不准在值班室内闲聊或做与工作无关的事。
12、坚持请销假制度，因事需请假人员必须经所长同意，有人替班后方可离开。
13、公司内如发生民事纠纷，应及时劝阻和制止，并及时汇报派出所处理。
14、不定时巡察各楼层水、电源开关及仓库物资，保证重要区域的安全。
15、保持值班室及值勤区域的清洁卫生。
16、监管公司所有消防器材，定期举行消防演练。
17、两人以上徒步巡逻必须采取一字或一路队形，巡逻人员之间距离应保持能目视联系或相互支援。夜间巡逻可约定用击掌或手电筒闪光等方法做联系信号，要提高警惕，保护自身安全。##
（四）卫生制度
1、要自觉维护环境卫生，保持值勤区域干净整洁。
2、床单、被褥整齐干净，床下无杂物。
3、地面无烟头、无痰迹、无纸屑，门窗洁净，玻璃明亮。
4、个人要保持良好的卫生习惯，衣物干净整洁。
5、生活用品摆放整齐，统一规范。
6、不准饲养宠物，不准私自张贴、悬挂图片、画报。
（五）请销假制度 有下列情况，可填写请假条，经所长签字同意、并在有人顶岗后（顶岗人须为非连续值岗人员）方可请事、病假：
1、直系亲属（父母、兄弟姐妹、（外）祖父母）有婚丧嫁娶等情况的；
2、本人或直系亲属生病、意外，须去医院检查治疗的；
3、其他特殊情况的。
注：每年事、病假累积十天者，扣5分（在当年十二月份扣分累计中扣除）
（六）车辆管理制度
1、非指定人员（司机）不得动用警车；
2、无派车单车辆不得驶出办公区域；
3、其他特殊情况，经所长同意后方可用车。派车单开具流程：
车辆需保养、维修、加油或外出采买等情况，由司机填写派车单，报所长签字同意，后向派出所内勤人员报备登记。
注：实行一车一人责任制，车辆由指定人员管理，定期进行车辆保养、加油等，迟检、迟保养等将扣除相应分数。
违反车辆管理制度者，司机予以辞退。
辅警工作制度试行篇四
辅警事迹材料
（一）人物介绍
吴嫣，女，37岁，园区公安分局出入境管理大队咨询窗口警务辅助人员,先后获得分局“十佳文员”“群众工作岗位能手”等称号，被记大功一次。
“thankyousomuch!”受理大厅内，一位金发碧眼的法国女孩热泪盈眶，紧紧握住一名女辅警的手，感激之情溢于言表。
这位叫zoe的法国学生，刚刚于两天前提交了居留许可延期的申请。但是，天有不测风云，zoe接到消息，她的父亲因为重病被送进了医院。她得知后心急如焚，希望能尽快回国探望父亲，可是护照已经提交出入境办理延期，按照流程要15个工作日才能办结，让她不知如何是好。于是，归心似箭的她一早就来到出入境咨询台求助。
吴嫣通过熟练的英语得知这一情况后，立即向大队领导汇报，一边帮助zoe翻译情况说明，一边配合民警启动特事特办流程，以最快的速度为zoe办理好居留许可证。当zoe从吴嫣手中接过护照时，激动地流下了泪水。
近年来，随着工业园区“外向型”经济的迅猛发展，越来越多的外国企业进驻园区，也有越来越多的外国人选择在园区工作、生活。在数量众多的服务对象面前，吴嫣深知自己的一言一行，不仅仅代表自己，还代表着整个园区公安，甚至全苏州警务辅助人员的形象。
站在咨询台，吴嫣微笑着对出境者送上旅途的祝福，微笑着对入境者致以真心的欢迎，也微笑着为群众解决难题。
不久前，一对老夫妻气冲冲地来到咨询台，原来他们带着外国籍的孙女回到苏州，本想趁着春暖花开出国旅游，可去旅行社报名的时候才发现，孩子的探亲签证已经到期。老人的情绪很激动，一个劲地责怪派出所的工作人员没有提醒他签证的有效期。
吴嫣接过护照一看就明白了原委，她微笑着对老人说：“您先消消气！您看，孩子最近一次入境的签证上清楚地写着停留有效期是‘入境之后30天’，这不应该怪我们同事，当然也不怪您，主要原因还是孩子的监护人太粗心，没有仔细看一下签证种类和有效期。”老人一看，果真如此！
吴嫣又耐心地告诉老人下一步办理流程，把需要的材料帮老人逐条记录下来。当老人得知可以很快办理好长期居留许可后，终于露出了笑脸，并对吴嫣表示感谢。
窗口工作不容易做。吴嫣说：“我要用笑容亮出自信、亮出真诚，相信这样做，也必将收获群众的微笑、理解和满意。”
辅警事迹材料
（二）人物介绍
夏臻，男，28岁，市公安局网络警察支队二大队警务辅助人员，多次获得省公安厅、市公安局荣誉表彰和嘉奖。
夏臻的父亲是政法系统一名高校教授，从事教育工作30多年。多年如一日，在他父亲长期的熏陶下，夏臻对公安工作的向往与日俱增。
结合自己的计算机专业出身，加入警队后，夏臻成为了市公安局网络警察支队的辅警。从业五年来，不断有事业发展顺利的同学向夏臻介绍软件开发、网络工程等工作，但夏臻都不为所动，沉下心来认真投入到网络安全工作中。
近年来，网络犯罪日益增多，很多群众因此“中招”。怎样才能为群众构建一道安全“防火墙”呢？
对此，夏臻根据队里安排，结合自己的专业知识，进行深入思考。“我收集了群众日常生活中的热点与难点问题，总结出三件群众在网络生活上遇到的难题并提出相应对策。”夏臻说。
夏臻发现，在网络犯罪中，一是部分群众特别是年纪较大者缺乏网络安全知识，容易陷入网络诈骗陷阱；二是有群众不了解网络投诉路径；三是仍有少数群众认为网络是法外之地可以胡乱发言，甚至随意传播谣言。
对此，夏臻总结了多起典型案例，制作通俗易懂的宣传资料，并跟随民警，多次走进基层、走进电台，宣传网络安全、预防网络犯罪、识别网络诈骗。
除了做好本职工作，夏臻还是一个热心人。不久前，根据全市统一部署，要加强火车站及周边地区的安保工作，夏臻所在的部门也有任务。本来领导没有安排夏臻参加，由于一线人手紧缺，夏臻主动请缨，参与执勤。在近一个月的时间中，他一边跟随民警做好安保，一边帮助老人、儿童过马路，给外地游客引路，并适时发挥“老本行”，为群众现场提供防骗咨询服务，有针对性地讲解诈骗案例，避免旅客受骗。
有人问夏臻：“你对工作为什么这么拼？”他这样回答：“辅助工作也是平安建设的一部分，我要通过自己的努力把遇到的问题解决了，得到战友的一个微笑，()得到老百姓的一句谢谢，比什么都值得！”
辅警事迹材料
（三）有一种爱叫“死也不放手”
人物介绍
潘冬喜，男，47岁，吴江区公安局松陵派出所警务辅助人员，多次被吴江区公安局授予“先进个人”等称号，并被市公安局记大功一次。
那是2014年的一个凌晨，根据所里的巡逻安排，老潘带着他的新徒弟小水去巡逻，一名独行的男子看到老潘和小水后，显得特别紧张，突然转身就跑。他俩一面向所里汇报，一面紧追而上，不料，该男子掏出一把匕首，在空中挥舞乱刺，老潘挡在了小水前面，义无反顾地冲了上去。
后来知道，潘冬喜在冲上去之前就已被刺中了，可是他说，“小水年轻，没经验，又还没结婚，不能有什么不测……”当增援同事赶到的时候，老潘和小水仍死死压着那名男子，老潘的脸上、附近的地上都是血。经诊断，老潘手臂、头部、颈部、背部四处被刺伤，尤其是颈部被刺位置距离大动脉只有2厘米。但是面对歹徒，老潘选择“死也不放手”。民警在这个男子身上搜出了23.8克的冰毒和一个吸毒工具，并顺藤摸瓜捣毁了一个吸贩毒团伙，抓获涉毒人员近20名。
已经年近半百的老潘，在工作中总是很拼命，而同事们私底下都管潘冬喜叫“活地图”。在老潘巡逻的片区里，只要你报出门牌号，他就能立即告诉你具体位置，甚至里面的情况，他都能给你说出个一二三来。“凌晨2点前，饭店、酒吧、大排档门口喝酒闹事的纠纷多，3点左右是入室盗窃案的高发时段，而5、6点盗窃电瓶的比较多。”对于辖区里哪个时间段哪种案件高发，老潘样样门清。
去年的一个夏天，凌晨2点多的时候，某出租房被盗手机一部。接到指令，潘冬喜和出警民警一同赶到现场，了解情况后，潘冬喜当即说出隔壁租房住的是个女子，上的是夜班，案发时正好是她下班的时间，说不定知道些情况。“知道隔壁丢了手机吗？”敲开门后，老潘直接问了这句话，结果对方一脸心虚，顾左右而言他，此地无银三百两的样子让经验丰富的老潘当即察觉到了不对劲。民警立即对这名女子进行询问，该女子遮掩不过，交代了自己下夜班回来时，见隔壁房间门没关，便顺手牵羊，拿走了放在桌子上的手机。
工作9年来，潘冬喜协助民警查获违法犯罪嫌疑人员100余人，先后救起9名落水者。当问到对未来的工作有什么目标时，老潘却红着脸，说不出来。就是这么一个朴实的人，没有豪言壮语，只是脚踏实地做好自己的工作，在平凡的岗位上实现人生价值。
辅警事迹材料
（四）人物介绍
余文武，男，34岁，吴江区震泽镇消防中队警务辅助人员。2013年、2014年被市公安局记大功，多次被评为“吴江区青年岗位能手”。
好多年前，余文武还不是辅警，一次，他发现一名女子落水，便迅速跳入水中，将女子救起并往岸边游去，由于水中长满了水草，施救十分吃力，当他上岸时已经浑身没有了力气。接警赶来的民警拍着余文武的肩膀，向他敬了个礼说：“小伙子，好样的！”这是小余第一次和民警近距离接触，当时，他的内心除了救人后的喜悦，还有对公安工作的向往。
2010年10月，余文武成为震泽消防队的一员，从穿上制服的那一刻开始，他告诉自己要保持初心，尽职尽责。记得2011年11月，一出租房因电热毯事故引发了大火，现场浓烟滚滚，房顶都被烧穿了。当得知屋内还有一名老人时，余文武毫不犹豫冲了进去。
余文武习惯了用爱去对人对事，自己也从中得到了快乐。2013年的6月7日早上，大雨滂沱，夜班结束的小余在回家的路上，看到一辆电瓶三轮车翻倒在路边，车下压着一名女子，气息微弱。无奈车身太重，用尽力气托住车子的小余只能大声呼救。雨越下越大，幸好有几名好心人帮助，女子才被救了出来。随后余文武和朋友将受伤女子送到医院，帮她办理住院手续，并垫付了医疗费用。后来大伙还开玩笑说，不怕被人家赖上啊？那时候关于“老人摔倒受伤扶不扶”的讨论一波又一波，可小余始终觉得用做好事的方式去传递正能量他很幸福。
也因为这两件事，余文武做了一个重要的决定。同年10月，小余与几个朋友组建了一个爱心组织——“点爱”，希望将点滴之爱汇成大爱，一起关爱孤寡老人，一起帮扶单亲困难子女……他们的举动带动身边的人一起做有意义的事。2015年的冬天，突如其来的冷空气导致全镇80%小区的自来水管冻裂。为了使群众用上放心的饮用水，余文武和民警开着消防车至各社区送水。在余文武的带动下，数十名志愿者拿着扩音器和他一起宣传，平息群众的焦虑情绪，度过暂时的缺水困难。这个最初由6人组成的志愿者团队，如今已经发展到90余人，每年参加志愿者服务300余人次。
“在日常工作中，有个别群众对辅警工作还有些不理解，不配合，但我要多用心，用爱去感染群众，只要坚持下去，肯定能得到他们的认可和支持。”余文武说。
辅警工作制度试行篇五
辅 警 聘 用 合 同书0一三年
编号：日二月
甲方：
乙方：
根据《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》和有关法律、法规相关规定，经甲方按照公开、公平、公正的原则面向社会进行严格选拔，甲乙双方平等协商，现就甲方聘用乙方从事开发区辅警工作事宜，自愿达成如下协议：
一、通过公开选拔，甲方同意聘用乙方从事开发区公安分局辅警
工作。
二、乙方主要工作职责：协助公安机关维护社会治安和从事专门
性工作。
三、乙方必须遵守甲方的各项管理制度，严守作息时间、信息保
密、规范执法等工作纪律，自觉接受公安分局的领导、教育、管理、监督和处罚。
四、乙方实行二十四小时全天备勤制或轮流值班制，服从公安分
局的统一调配和指挥。
五、甲方会同公安分局负责对乙方进行政治思想、职业道德、业
务技能等相关知识的教育和培训。
六、甲方给乙方支付月工资1200元，缴纳乙方养老、医疗、工伤
和人身意外伤害保险，每月给予180元伙食补助，年终根据
乙方考核结果发放绩效考核奖金。
七、甲方为乙方提供制式服装，辅警标志。
八、本合同为固定期限劳动合同，合同期限为五年，试用期为3
个月。合同起止时间为2013年6月日至2018年6月日；
九、甲乙双方变更、解除、终止、续订劳动合同依照《中华人民
共和国劳动合同法》有关规定执行。
十、双方因履行本合同发生争议，当事人可以向劳动争议调解委
员会申请调解；调解不成的，可以申请劳动仲裁。
十一、本合同未尽事宜可以通过甲乙双方协商解决。
十二、本合同自签订之日起生效。
十三、本合同一式两份，甲乙双方各执一份。
甲方（公章）乙方（签字或盖章）
2013年6月日
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